我国国土整治规划目标和任务的全面完成，离不开充足的资金保障。随着我国国土整治工作的不断深入推进，整治的难度越来越大，投资的成本也在逐步提高，全面完成规划目标任务仅靠财政资金投入已远远不够。近年来，内蒙古赤峰巴林右旗积极推进土地整治项目，但在实践中遇到了一些难题，如：项目资金投入不足，建设标准低，配套设施不到位，信息化、自动化控制系统等现代农业技术无法得到推广应用；后期管护不到位，政府投资完成项目建设后，一次性移交给村委会、种植户使用和管护，但管护主体不明确，责任不落实，后期管护机制不健全；经营权分散无法实现农业规模化生产，综合效益难以发挥等。为此，巴林右旗探索土地整治的多元化投融资机制，合理划清出资者、组织者、建设者、使用者、维护者等之间的权责利关系，其做法值得思考和借鉴。
创新土地整治投融资机制的主要做法
巴林右旗政府探索筹建了“投建管服一体化土地整治项目”，通过市级公共资源交易平台公开招标确定中标公司，由京蓝沐禾节水装备有限公司和巴林右旗财信投资有限责任公司组建了京蓝沐禾环境治理公司（SPV公司），项目合作到期后，项目公司将项目设施或资产的所有权和利益，以及项目运营、维护、修理记录和其他资料全部无偿移交给政府指定的接收人。
投资主体及投资结构。该项目建设规模为12.7万亩，主要涉及7个苏木镇24个嘎查村，总投资2.09亿元，建设内容包括农田灌溉与排水工程、田间道路工程、泵房及输配电工程，以及以自动化为主的地面管道自动控制系统、智慧农业云系统等。项目投资分为三部分，第一部分投资为工程建设费用1.30亿元，第二部分投资为不可预见费和其他费用0.23亿元，第三部分为控制系统和地面配套部分投资0.56亿元。其中，前两部分由政府出资，出资占比73.21%，第三部分由社会资本方以地面配套滴灌带等实物或控制系统等无形资产出资，出资占比26.79%。
利益主体权益来源与回报机制。项目涉及的利益主体主要包括地方政府、社会资本方、项目公司、农村合作社、耕地经营者，利益关系、主体权益来源如下表。
定价调价机制。项目公司的运营收入主要是向农业经营者收取农田灌溉服务费。同时，京蓝沐禾节水装备有限公司（社会资本方）可以通过提供自动化控制、水肥一体化、智慧农业云系统等增值服务，减少农业经营者田间作业管理成本，拓展项目公司运营范围，增加项目公司收入。其中，京蓝沐禾环境治理公司（SPV公司）在特许经营期内向农业经营者按灌溉用水量收取农田灌溉服务费（简称“水费”），在项目运营期内，当电费和税收政策发生变化时，及时调整农业灌溉服务费单价。
风险防范与分担机制。按照风险最有控制力的一方承担相应的风险、风险收益对等、风险可控等原则，建立项目风险防范与分担机制。针对项目全生命周期中涉及的政治和法律风险、建设风险、运营风险、移交风险、宏观经济风险、自然环境风险和其他风险，明确政府和社会资本方各自承担风险，并提出应对措施。其中，项目融资和运营维护、管理等商业风险由社会资本承担；政府方承担法律、政策等风险；不可抗力等风险由政府和社会合理共担。经风险评估，本项目主要商业运营风险转移给项目公司中，政府自留风险不超过运营成本的5%。
资本退出机制。在项目合同中，对不可抗力、政府建设补助资金支付进度、社会资本方延迟开工（竣工）或运维绩效不达标等内容进行了约束，明确了双方的权利、责任、减损措施、补偿等内容。
预期成效。一是对于政府方，撬动了社会资本与政府共同完成土地整治建设的重要任务，政府职能部门能够把更多的精力放在监管和技术指导上，同时解决了项目后期管护的问题，第三方运维机制实现了专业人做专业事的后期管护，且项目运营期满20年后，设施完好无偿移交给政府。二是对于社会资本方，企业通过基础服务费、增值服务费和农田灌溉服务费收回投资并获得20年连续稳定的现金流及合理回报，企业自行流转后的土地按订单进行现代化经营，且项目区工程施工全部由企业负责，施工利润约为总投资的10％～20%，同时还可自行生产节水设备、灌溉管道和滴灌带等，项目实施及运维原材料也可带来一定效益。三是对于耕地所有者收益，农户既可以获取土地流转的租金及土地流转奖励（土地实际流转租金约为400～800元/亩年，旗政府还对实现流转的农户进行奖励），同时项目实施后还有经营收入的增加。
相关思考与启示
加强顶层设计，引导并规范社会资本“规建用管”全程参与土地整治。巴林右旗“投建管服一体化”项目的实施，对社会资本参与土地整治进行了有益的探索。然而，社会资本方是在政府组织完成前期论证和规划设计之后参与进来的，由于前期规划设计达不到膜下滴灌节水灌溉新技术应用标准，导致后期出现规划设计变更，一定程度上影响了项目实施进度。据了解，该项目在设计中也明确了在丰水年份政府托底的相关事宜，政府方为社会资本方承担了项目运营中的部分风险。由此，建议可在现行法律框架下参照建筑行业，探索实施EPC总承包模式，从项目前期规划设计阶段开始就引入社会资本，为项目建设、后期管护和土地利用打好基础，有效保障工程建设质量。同时，应加强顶层设计，研究制订引导和规范社会资本“规建管用”全程参与土地整治的相关政策文件和技术规范，理顺各层级各部门职责分工，细化技术规范和操作流程，合理划定不同参与主体的责任、权利和义务，注重防控利益输送风险，完善项目实施方案和合同内容，进一步明确各利益主体诉求、利益分配与回报机制、定价调价机制、风险防控机制、退出机制和考核监督机制，实现多方共赢。
规范有序推进经营权流转，实现新型农业现代化管理。该项目区土地经营权流转率达到75%以上，但多数为虚拟流转，实际流转的面积不足30%。虚拟流转的农户，仍经营自己承包的土地，但须服从单井控制灌溉面积约200亩左右内种植模式的“五统一”，即统一品种、统一种植、统一管理、统一技术服务、统一收费标准。而真正流转土地的农户，将土地经营权一次流转到种植大户、种植企业或合作社，流转时间和流转价格不限，由农户自主决定，实现规模化经营。为积极鼓励土地流转，巴林右旗政府对真正流转和虚拟流转的土地给予不同程度的奖励补贴。为维护和保障农民权益，建议研究出台规范有序推进农村承包土地经营权流转的政策文件，健全完善土地经营权流转价格市场，建立统一交易平台，通过市场交易进行利益调节，规范有序推进土地经营权流转，促进农业机械化、规模化、现代化经营管理。
发挥财政资金引导撬动效应，有效解决土地整治资金不足瓶颈问题。从该项目投资结构来看，工程建设和管理的费用全部为财政资金投入，约占投资总额的73%，而控制系统和地面配套部分则由社会资金以地面配套滴灌带等实物或控制系统等无形资产折资投入，仅占投资总额的27%，项目公司融资平台作用发挥不充分，社会资本属“锦上添花”，财政资金引导撬动效应不明显。建议研究制订引导并规范社会资本参与土地整治的财政、金融、税收、土地等方面的支持政策，如：财政资金奖补、相关资金整合，国开行、农发行等政策性银行低息贷款，新型农业经营主体税收减免，土地经营权流转、耕地指标流转交易和利益分配等政策，做好风险防控，有效缓解财政资金投入不足的压力。
加大耕地后续利用的生态环境保护，促进美丽乡村建设。该项目农田水利工程建设标准是按照膜下滴灌节水节肥新技术应用标准要求设计的，在农业生产中需要铺设农膜，以达到节水节肥的目的。农膜是继种子、农药、化肥之后的第四大农业生产资料。由于地膜覆盖技术具有保温增墒、抗旱节水等特点，地膜覆盖成为内蒙古旱作区离不开的关键技术。然而，地膜的主要成分是聚乙烯，在农田里自然分解需上百年，对环境有一定影响，且会带来土壤板结、出苗率低等危害，同时影响村容村貌。建议相关部门在土地整治、高标准农田建设中加大农膜回收设施投入力度，积极做好秸杆再生利用，保护并改善农业农村生产生活生态环境，确保建成的高标准农田得到永续利用，促进美丽乡村建设。
来源：微信公众号“中国土地”，https://mp.weixin.qq.com/s/wtqwXrq8tanFI9BaISLilQ 发表时间：2020年2月29日
