郭瑞雪、李树枝:略谈耕地生态产品价值的实现方式
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耕地是我国最为宝贵的自然资源,不仅为人类提供丰富的食物和原材料,更具有丰富的生态功能,对于保障“饭碗”和促进人地和谐、保护生态环境均具有重大意义。目前,我国的耕地保护以保障粮食安全为主要目的,主要侧重耕地的数量与质量,常忽视其生态产品价值,且随着土壤污染、耕地撂荒等问题的频发,耕地的生态效益往往难以保障。

耕地生态产品价值实现的主要方式

生态补偿是耕地生态产品价值最直接的表现形式。耕地的补偿政策,尤其是针对耕地生态价值的补偿政策逐步建立并完善,目前的补贴方式主要有耕地地力保护补贴、生态农业补贴、特色农产品支持补贴、农机购置补贴等。同时,各地也积极探索适应本地的耕地生态补偿途径和方式,在保护农业生态环境、提升耕地地力、培育优质特色农产品、促进适度规模化经营等方面出台相关政策文件,制定了相关补偿标准。

金融及税收政策对耕地生态产品价值的调节。我国从2007年开始推行绿色金融政策,迄今已基本建立绿色信贷、绿色债券、绿色基金“三位一体”的绿色金融体系。2017年,农业部、中国农业银行联合印发《关于推进金融支持农业绿色发展工作的通知》,聚焦农业绿色发展和绿色金融,满足多元化主体的金融需求,促进绿色农业的发展。同样,税收作为一种政策性工具,不仅可以对耕地利用的负外部经济行为进行规避,也可以利用税收优惠等方式鼓励生态产品的开发与保护。当前,耕地占用税是我国针对非农业建设的单位和个人征收的一个税种,以此来限制乱占滥用耕地、促进农业生产稳定发展,以及为农业综合开发提供必要的资金来源。

耕地发展权益保护促进耕地生态产品价值提升。随着生态文明建设与新型城镇化的深入推进,建设占用与生态退耕双重压力持续,耕地数量与质量的保护面临巨大挑战。耕地占补平衡与休耕轮作制度是保护耕地数量、质量及生态环境的两种有效方式。近年来,我国耕地质量及生态保护意识不断加强。耕地占补平衡内容从注重数量平衡,逐步向“占一补一、占优补优、占水田补水田”,促进耕地数量、质量和生态“三位一体”保护的方向转变;休耕轮作是通过用养结合来恢复耕地地力、保护生态环境的一种方式。这两项政策在快速工业化、城市化进程中发挥了重要作用,将耕地开发利用与保护相结合,维护了耕地数量、质量及生态稳定,保障了国家粮食安全。

新业态带动耕地生态产品转型发展。2018年《关于实施乡村振兴战略的意见》印发,提出坚持农业农村优先发展,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,建设美丽宜居乡村。景观功能是耕地生态产品呈现的一种重要形式。我国耕地分布广泛,地理差异较大,景观各具特色,从新产业、新业态角度出发,鼓励观光农业、体验农业、功能农业等新兴业态蓬勃发展,极大地丰富了我国农业产业类型。

面临的实践困境

衡量耕地生态产品价值较为困难。耕地生态产品价值最为直接的表现方式是生态补偿,我国在保护农业生态环境、提升耕地地力、培育优质特色农产品、促进适度规模化经营等方面出台了相关政策与补偿标准。但相较于湿地、森林、草地等可长期、持续产生生态产品的生态对象,耕地以年度或季度统计产出的生态产品价值的核算定价较为困难,在补偿方式、补偿标准上差异性较大,且补偿程度普遍偏低。

相关政策缺乏可操作性。目前,在国家层面制定的耕地生态保护政策一般为宏观性、指导性文件,生态产品保护或实现的制度虽在一些地区建立,但在统筹跨省域占补平衡、耕地休耕轮作、税收金融支持等方面还缺乏一些具体措施,没有明晰各层级责任分工和具体要求,可操作性不强,无法调动生态产品价值实现参与主体的积极性。

地方财政支付压力大。目前,地方财政是耕地生态产品价值实现的主要支撑,由于各区域经济发展目标以及发展阶段不同,特别是在经济不发达地区、耕地面积占比较大的省份,若考虑耕地生态产品价值,可能会加重地方财政压力。

农民主体作用不突出。我国耕地生态产品价值的实现主要由政府主导,相关生态保护政策和措施的制定往往缺乏利益相关者的参与。农民不仅是耕地生态保护的主要参与者,也是主要受益人。由于在社会意识、环境意识及相关信息获取上存在一定局限性,农民对生态产品的价值实现方式没有深入的认识和判断,在生态产品的实现方式上往往与直接的现金补贴补偿画等号,忽略了生态产业发展是有更为深远影响、可以带来更大效益的价值实现方式。

生态旅游产业缺乏统一规划引导。生态旅游业是一种综合产业,是以生态环境保护为前提,通过国土空间规划及综合整治,充分利用耕地生态景观功能,带动乡村经济发展。当前,基于农业景观特色发展的“农家乐”,主要以农民个体经营为主,缺乏统一的对资源开发、基础设施建设的规划引导,且缺少对农民经营者的培训,易造成“小、散、乱”等问题,导致对耕地生态产品的过度开发利用。

完善我国耕地生态产品实现的路径思考

完善耕地生态产品价值实现的政策体系。目前,我国针对耕地生态产品价值保护与开发利用的相关政策表述较为宏观、笼统,可在国家现有法律法规的基础上,发挥地方政府积极性,制定更加详细、具备可实施性的政策指南。同时,完善耕地生态补偿、金融及税收体系,利用好经济政策调节对耕地生态产品的保护,并结合地方实际,制定相关产业政策,引导耕地生态产品的有效转化,促进生态产业发展,充分保障耕地生态产品价值的实现。

制定耕地生态补偿标准的指导底线。我国耕地面积分布广,利用类型多样,在制定征地、休耕轮作、退耕还林等补偿标准时,不仅要考虑其数量与质量等经济效益,更应将耕地的生态要素纳入补偿标准。在国家层面上,科学制定耕地生态产品价值的指导底线,并在此基础上引导各地区结合地方财政水平,因地制宜地完善相关功能评价体系与补偿标准,充分保障农民利益,提高农民耕地生态保护意识。

重视市场机制作用,探索多元化实现路径。适当的市场机制可以促进耕地生态产品有效转化,同时将政府引导与市场机制相结合,能更好地发挥资源配置的效用。我国在实施耕地占补平衡过程中,不应以耕地规模和粮食产能为单一需求,应更重视耕地生态环境及利用条件,防止盲目开垦,保障耕地发展权益。同时,逐步引导农业农村生态产业升级,促进耕地生态旅游等新兴产业发展,完善对农副产品的生态认证制度,并采取不局限于直接经济补贴的补偿方式。

建立健全耕地生态开发与保护监管机制。耕地受自然资源条件的限制,在其生态价值实现的受益主体不明确、受益标准不明晰的情况下,存在着违法违规成本低、资源过度或盲目利用、政策实施效率低下等问题,可建立耕地生态保护与开发全流程监管机制,加强事中监管,避免生态产品质量降低。

来源:《中国土地》 发表时间:2020年11月26日

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