高质量发展对土地节约集约、高效利用提出了更高要求，依赖资源过度消耗和用地无序扩张的粗放式发展模式已难以为继。江苏省仪征开发区作为仪征经济发展的重要空间载体，是区域经济增长的主要力量，土地利用强度高于一般地区，利用方式和配置效率更直接影响区域经济、社会、生态等综合效益。因此，优化土地资源配置效率、完善落实低效产业用地处置政策，向存量空间要产出、要效益，成为转变发展模式、推动经济高质量发展的必然选择，也是破解当前仪征经济开发区发展面临资源瓶颈制约的重要手段。

仪征经济开发区的实践探索

重视基础数据调查。仪征经济开发区做好城镇低效用地和闲置土地的调查摸底，重点对企业的土地产出、经济效益等用地情况进行调查，搜集了工业用地调查数据及各部门相关数据，利用企业上一年度数据对产业用地效益进行评价分类；按照“一企一台账，一企一表册”的要求，由专人建立明细台账，将产业用地面积、亩均税收等控制性指标列入其中，全面摸清低效产业用地的数量、类型和分布，为工业企业资源集约利用评价提供基础性支撑。

构建科学评价体系。选取亩均开票销售、亩均税收、单位电耗开票销售、单位电耗税收、单位主要污染物税收、研发经费占开票销售比重等指标，构建工业企业资源集约利用评价体系，对产业用地的绩效进行综合评价，并将综合评价结果与当地区域特点、产业布局、经济发展等实际情况相结合，明确应纳入处置范围的低效产业用地认定标准。低效产业用地的认定以企业亩均税收贡献为主要指标，将开发区工业企业分为A、B、C、D四种类型，明确将亩均税收低于7万元的C、D两类企业纳入低效产业用地处置范围，其中，亩均税收1万元以下的D类企业为处置的重点对象。然后，基于资源集约利用综合评价与低效产业用地认定标准，根据目标、原则、方向等指引，确定处置工作计划及实施时序。

建立联动工作机制。成立低效产业用地处置工作领导小组，设置市“亩均办”，建立政府主导、部门协同、上下挂钩的工作机制，形成提高工业用地亩均产出和深化土地节约集约利用的整体合力。同时，严格监督管理，建立低效产业用地处置工作考核与奖惩机制，将处置工作与财政分成、用地指标、综合考核、干部评价相挂钩，依据考核结果进行土地纯收益分配、新增建设用地计划安排，工作成效将直接影响年终综合考核评定、相关负责人组织调整等。

创新差异化处置方式。设置提升质态、转型重组、协议回购、有序腾退和注重督查等5类低效产业用地处置方式。建立正向激励和反向约束机制，按照“一企一档”的要求，明晰低效产业用地地块差别化政策处置方式：一是给予适当的扶持政策，如上市融资、人才引进、技术创新等，引导资质较好的企业主动退出，推动资源要素向高效益、高产出、高技术、高成长性企业集聚；二是落实反向倒逼措施，运用差别化能源、排污、价格、信贷等手段倒逼高能耗、高污染、低效益企业退出或转型；三是在土地供应上，优先保障A类企业用地需求，对B类企业用地给予支持，对C类企业在用地方面给予限制，不允许D类企业新增建设用地；四是在价格、信贷、监管上，对A、B类企业给予一定倾斜，对C、D类企业予以加价或限制。

低效产业用地处置的问题和困境

评价指标体系有待优化。目前仪征经济开发区低效用地资源集约利用评价主要聚焦C、D类企业，对A、B类企业涉及不多，覆盖范围不够全面。同时，当前的考核主要围绕企业的工业开票销售、亩均税收等衡量产业用地经济效率的指标开展，未能重点考察产业用地利用的生态绩效、社会影响等。

市场手段运用不足。当前，仪征经济开发区低效产业用地的处置主要依靠行政干预、行政指导等手段，市场作用发挥不充分。部分低效产业用地处置需要对原有用地进行重新规划和用途转换，与新增建设用地相比，拆迁安置、补偿、建设的成本较高，单个改造项目所需资金高，缺少多种融资渠道的资金支持。

顶层规划和法律不完善。低效产业用地处置的顶层法律尚待完善，相应的规划理论、方法和实践也较为空缺。在宏观层面，仪征经济开发区目前还未编制城镇低效用地再开发专项规划，缺少对市域层面的战略性规划进行总体统筹和协调。低效产业用地处置过程如何与城市更新、产业升级和人居环境提升等有机结合，发挥和利用低效产业用地处置过程中带来的政策红利，仍需要相关规划的理论指导和实践支撑。

用地集约监测滞后。市场经济背景下，企业转变经营策略、扩大或缩小生产规模等行为频繁，而对其用地情况实时监测是摸清企业用地效率和效益的先决条件，也是低效用地处置的前提。但仪征经济开发区企业集约用地实时监测数据库尚未建立，对于工业项目的开工、建设情况追踪不足，产业用地集约利用情况和亩均产出状况更新较慢。

低效产业用地处置的对策和建议

完善低效用地评价体系。构建多维度的低效用地评价体系，在围绕企业经济效益指标的基础上，关注产业用地的综合利用效益，从环境安全、资源利用等角度出发，根据土地管理的现实需要和资料获取的可行性，适当增加利用强度、安全管理等与行业用地相关的绩效考核指标，强化各类工业企业对“亩产、高效、环保、安全”等用地维度的重视，科学全面地识别需要重点处置的低效产业用地。

充分发挥市场主体作用。加强市场手段在低效用地退出中的有序引导。一是鼓励社会资本参与低效用地处置和改造，探索由企业单位参与改造项目拆迁和土地使用的社会公开招标，同时鼓励政府制定规划和实施监管，激励权利人自行对低效产业用地实施改造，增加其土地持有成本。二是引入多种融资渠道，强化财政支持，争取国家、省、城市建设资金投入，建立用于城镇低效用地再开发的地方专项开发基金，争取金融机构的信贷、融资、债务处置等支持。三是统筹平衡利益相关者的收益分配，通过税收、租金、土地出让金等方式，实现国家、原土地使用权人、投资方之间的利益平衡和共享。

强化规划和法律引领作用。加强规划源头引领，科学处置低效产业用地。一是在对接市县国土空间规划的基础上，立足经济发展水平、劳动力资源等要素禀赋情况，编制并实施产业发展规划和城镇低效用地再开发单元规划，以产业规划作为控制产业用地的第一道关卡，对各种类型产业用地的供给数量和布局进行时间和空间上的调控，将城镇低效用地再开发单元规划作为再开发项目实施的依据，并与控制性详细规划相衔接。二是尽快出台并落实产业准入负面清单，以长江经济带国土空间用途管制和纠错机制试点为契机，考虑行业准入、总量准入、民意准入、污防准入等要求，加快制定经济开发区的产业准入负面清单，把控低效用地处置。三是出台低效用地处置实施办法、指导意见，总结地方实践经验，创新顶层制度设计，对低效用地认定程序、认定标准、类型划分、处置方式和保障措施等进行框架性规定，为开发区处置工作提供法律法规依据。

健全集约用地监管机制。构建集约用地大数据平台，强化动态监管。依托信息技术，整合自然资源、城乡建设、环境保护等多部门数据，实现数据集成和信息共享，对土地供应、地价款核算、开发利用等情况实行实时动态监管，定期公开产业用地监测信息，及时对企业占而不用、扩大产能等经营行为实施干预，避免企业盲目扩大生产造成土地和投资浪费等现象。

来源：微信公众号“中国土地”，https://mp.weixin.qq.com/s/MPkdU9_qXPxUGP78XEjcPw 发表时间：2020年4月28日