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刘守英:辨析“宅基地换房”

作者: 刘守英,国务院发展研究中心农村部研究员 发布日期:2011-09-13
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宅基地是一种财产权。应尽快推进改革,赋予农民完整的、可交易的宅基地物权。

“宅基地换房!”如果这是媒体上刊载的广告,相信一定能吸引成千上万人的眼球。大城市中无数被房子折磨得寝食难安的年轻人,一定会向老家有宅基地的农民投来羡慕的目光;而那些关心民生问题和公共政策的“有识之士”,也会觉得城镇化终于有了出路——果真如此,数亿农民进城后的居住问题不就有解了吗?!

但是,稍作冷静分析,人们就会问,有那么好的事吗?农民老家那块宅基地值多少钱,城里一套商品房值多少钱?两者之间怎么置换?但是,就是这样看似离奇的事,目前已成为一些地方政府推进城市化的政策工具。近期,中央政府已专门出台规范性文件,叫停各地户籍改革中“宅基地换房”的做法,不得把“交出宅基地”作为农民进城落户的前提。

继质疑了“土地换社保”后,我想转而讨论另一个公众高度关注、更具争议性的问题——“宅基地换房”。一些地方在实践中,“土地换社保”往往是与“宅基地换房”一起,作为配套政策推出。为分析方便,我们只能分开讨论。

“宅基地换房”风生水起

据笔者调查,“宅基地换房”的做法,最早可追溯至2005年的天津市华明镇。2008年前后,浙江省嘉兴市也做了大范围自发试点。此后,各地纷纷前往两地“取经”,北京、广东、江苏、安徽、湖南、河南、河北、云南等地也逐步效仿。其实,各地的做法与浙江嘉兴、天津华明镇大同小异,重点分析浙江嘉兴和天津华明案例,即可窥一斑而见全豹。

浙江嘉兴的“宅基地换房”被概括为“两分两换”,其官方表达是:“把宅基地与承包地分开,搬迁与土地流转分开;以承包地换股、换租、换保障;以宅基地换钱、换房、换地方。”

农民的宅基地要置换城镇房产,要经历如下关键步骤:

首先,农户向所属村民委员会提出申请,承诺自愿永久性放弃宅基地等;其次,经村民会议同意后,由具有房地产评估资质的评估机构,评估已申请放弃宅基地农户的住宅、非住宅房屋和附属物等价值;第三步,该评估价被确认后,农户开始选房、签约,并签订置换协议;第四步,村民委员会统一向镇政府申报,接受审核,在报经区级政府批准后,收回宅基地使用权,注销其集体土地使用证,农户在规定期限内腾空旧房并交出钥匙;第五步,置换房由政府成立的投资公司统一规划建设,向农户提供。新房交付时,拆迁农民所得的补偿和奖励与所置换的城镇住房价值一并结算,多退少补。

这其中,有两点值得注意:一是农户所置换的城镇住房,有城镇房屋产权证,由区房屋行政主管部门统一核实发放,可以买卖。二是置换城镇住房的标准为,每人可置换40平方米,在此基础上,每户可再加60平方米。超过五人以上的家庭,不得突破260平方米,户内四代同堂且人口超过6人的,不得突破300平方米。置换房建筑面积未拿足的,可置换产业用房或货币补偿。

浙江嘉兴的“两分两换”曾引起广泛争议。相比之下,天津的做法则是在“城乡建设用地增减挂钩”制度框架下实施,政策上更具“合法性”。自2005年始,天津市政府逐步在该市华明镇等“十二镇五村”推进“宅基地换房”试点,得到了国土资源部门的指导。其中,“华明示范小城镇”项目还在2010年上海世博会上展示。在试点基础上,2009年5月,天津市政府出台了《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》。

在国土资源部的指导下,天津“宅基地换房”力图在保障城市发展空间和保护耕地之间寻求平衡。“宅基地换房”的天津模式可概括为:建设示范小城镇,必须符合土地利用总体规划和城镇总体规划。村民按规定标准以宅基地置换小城镇住宅,迁入小城镇居住。示范小城镇政府负责建设村民安置住宅区,并把一部分腾挪、节约出来的建设用地用于市场开发、出让,以土地出让金平衡小城镇建设资金。示范小城镇建成后,当地政府对村民原有的宅基地和其他集体建设用地统一组织整理复垦,实现耕地“总量不减、质量不降,占补平衡”。

天津“宅基地换房”试验,对农民土地权利的处置,与浙江嘉兴类似。但是,天津做法有两个特点。

第一,试点小城镇必须保障“耕地数量不减少、质量不下降”,这是国土资源部允许其“宅基地换房”的前提。为此,天津按“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的要求,在“建新区”占用原有耕地,建设示范小城镇和安置房,并在“拆旧区”把宅基地和村庄用地复垦整理为耕地。建设小城镇所占用的耕地,不纳入年度用地计划指标,而被称为“增减挂钩周转指标”,实行“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”,归还的方式就是原宅基地和村庄用地的整理、复垦,具体由区县政府负责。

第二,建立政府融资平台,保障小城镇的建设资金。天津市允许区县政府组建示范小城镇投融资建设公司,具体负责建设项目投融资、土地整理、建设开发等。这些平台公司对建设项目实行统一管理,负责示范小城镇规划区内土地整理,办理前期手续、工程招标等。同时又负责建设项目投融资,依法使用政府土地出让收益,并以建设项目的土地出让金及其他资产收益作为担保,偿还贷款。

浙江嘉兴、天津等地“宅基地换房”,此后得到了一些省份和城市的效仿。

宅基地是一种财产权

对“宅基地换房”,批评者抨击称,地方政府是在打农民的主意,拿农民的宅基地指标去扩张城市,是对农民的一场剥夺。而该试验的推动者则把此视为改变农村生活方式、让农民彻底融入城市的制度创新。

其实,这场争论的关键在于如何厘清宅基地的权利内涵。只要把这个道理讲透了,无论是“握有合法暴力”的政府还是被指“唯利是图”的开发商,只要与农民坐下来谈判,剩下的就只是宅基地的对价问题了。

很多农民把宅基地上盖的房子称为“祖屋”、“祖产”,意为,这是他祖祖辈辈传下来的,是自家的私产。在农民的意识里,这个宅院和其下的土地是一体的。也就是说,宅院连同宅基地是他自己家的,尽管名义上宅基地属于集体所有。

上世纪80年代末,笔者随周其仁教授到贵州省湄潭县调查时,就领教过农民对宅基地权利的认知。湄潭县以产茶著名。入户访谈时,我们发现,农民房前屋后的茶树长得枝繁叶茂,而承包田里的茶树明显低矮、枝败叶黄。开始请教农民,他们笑而不答。调查几天后,相互“熟识”,农民才道出了原委:当时包产到户已有数年,但农民对这一制度是否会持续仍心存疑虑。由于茶场的投资较大,回收期更长,农民不敢在分到的承包田上长期投资,茶树长成那样也就可想而知了。对房前屋后的茶树为什么那么茁壮?农民的回答是:“这是自家的地,不会有人轻易动到这儿来的!”

但是,中国农村经历了60多年频繁的制度变革,宅基地的权利性质已变得十分复杂。上世纪50年代土地改革时,在实行“耕者有其田”的同时,也按“居者有其屋”的原则给农民分配了住房和宅基地,而且农民可买卖、出典、出租和继承。这一完整的私有土地权得到了1954年宪法的确认和保护。

此后,整个农业集体化时期,在互助组和初级合作社阶段,并没有动农民土地私有权,也没有改变农民宅基地的私有权。到了高级合作社阶段,农用地等生产资料被收归合作社所有,依然没有根本动农民的宅基地私有权。1956年通过的《高级农业合作社示范章程》仍明确“社员原有的坟地和房屋地基不必入社”。不过,由于土地已归到高级社了,只好规定“社员新修房屋需要的地基”,“由合作社统筹解决。”

人民公社制度建立后,农民宅基地的权利性质和取得方式发生了根本转变。1962年9月通过的《农村人民公社条例修正草案》(即人民公社“六十条”)规定:“生产队范围内的土地,都归生产队所有。生产队的土地,包括社员的自留地、自留山、宅基地等等,一律不准租赁或买卖。社员新建房屋的地点要由生产队统一规划。”

1963年3月,中共中央下达《关于社员宅基地问题的一些补充通知》,规定:“(一)社员的宅基地,包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地,都归生产队集体所有,一律不准出租和买卖,但仍归社员长期使用,长期不变,生产队应保护社员的使用权,不能想收就收,想调剂就调剂;(二)宅基地上的附着物,如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有,社员有买卖房屋或租赁房屋的权利。房屋出卖后,宅基地使用权即随之转移给房主,但宅基地的所有权仍然归集体所有;(三)社员需新建房又没有宅基地时,由本户申请,经社员大会讨论同意,由生产队统一帮助解决;(四)社员不能借口修建房屋,随便扩大墙院,扩大宅基地,侵占集体耕地,已经扩大侵占的必须退出。”

中共中央的这份文件在中国农民宅基地史上具有标志性意义。其相关内容被1963年8月最高人民法院颁布的《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见(修正稿)》全面采纳,从此具有法律效力。

改革开放后,中国农村宅基地使用制度基本沿袭了人民公社时期的权利框架,但在法律上做了进一步明确和规范,具体内容体现在1987年制定、1998年修订的《土地管理法》中。《土地管理法》对宅基地权利的具体制度安排如下:

一、属于农民集体所有;二、是建设用地的一类,依法从本集体经济组织获得;三、农村村民一户只能拥有一处宅基地。出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。四、农民宅基地的取得,实行审批许可制度。这包括,要符合乡(镇)土地利用总体规划;须经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准;其面积不得超过省级政府规定的标准。

2007年,全国人大通过并颁布《物权法》,明确宅基地使用权是一种用益物权,并辟专章“宅基地使用权”予以规定。但是,该法同时规定“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定”,因而在宅基地产权制度上没有根本突破。

综上所述,宅基地是一种财产权,农民对宅基地拥有排他性长期占有、使用和收益权,但没有处分权。其权利性质有四大要点:第一,宅基地属于农民集体所有;第二,村社成员享有宅基地使用权并享有农房所有权,“地随房走”;第三,宅基地的取得以成员权资格为界,失去成员权资格,即意味着失去宅基地权利;第四,宅基地是农民可以依法获得并使用的建设用地。

“宅基地换房”出路

那么,对各地正在试验的“宅基地换房”,应该如何评判?从浙江嘉兴和天津试点看,政府在推进“宅基地换房”时非常小心,不仅强调农民的自愿,置换时的利益计算也比较充分地运用了协商和谈判机制。但也有一些地方,政府以“宅基地换房”为名,采取搞运动的办法,强制农民集中上楼,搞“大拆大建”,已引起各方高度关注。

这里先讨论政府与农民协商、谈判的情形。当“宅基地换房”尊重了农民意愿并利用协商谈判机制时,就变成了政府与农民围绕宅基地权利再分配的利益博弈。在这场利益博弈中,农民觉得吃亏,就不会点头同意。政府的账算不过来,这事就会泡汤。浙江嘉兴和天津试点村镇之所以能做成,可能表明政府与农民找到了利益均衡点。

对政府而言,由于宅基地在土地类型上属于建设用地,政府通过“宅基地换房”,获得了村庄剩余宅基地(除去盖农民新居的用地)的支配权。这些土地不仅可作为抵押融资工具,获得银行贷款,启动农民置换房的建设和相关基础设施建设,而且在宅基地复垦为耕地后,可置换成建设用地指标,把指标调剂到城市使用,获取更大的土地出让收益。

对农民而言,通过“宅基地换房”,他确实失去了宅基地。但在城镇,如果能获得与原农宅面积相等、甚至更大的商品房,那么不仅其居住条件得以保障,也为其获取房租收入创造了条件。

目前关于“宅基地换房”的讨论,主要集中于这种置换对农民是否公平。一种比较常见的说法是,政府拿到的太多,农民吃亏了。在我看来,这种判断可能失之片面。其实,这里有三个问题需要仔细论证。

第一,地方制度安排受到宏观土地制度的制约。在中国,只有国有土地才能进入建设用地交易市场,而且国有建设用地的供应是由政府垄断的。农民的宅基地是集体非经营性建设用地,按现行法律,它是不能资本化的,更不能自主入市交易。在“宅基地换房”试点中,在满足了农民集中居住用地后,多余的宅基地可进入市场,这是对现行土地政策和法律的突破。但是,由于政府主导和垄断土地市场的格局未能打破,宅基地进入市场存在政策和法律障碍。这一制度约束决定了农民与地方政府在宅基地利益分配中存在不公平。

第二,对“宅基地换房”中农民的利益得失要客观分析。也就是说,要比较农民换得的房子与失去的宅基地的对价问题。最常见的说法是,农民原来有两亩宅基地,农民上楼只用了半亩宅基地,他失去的一亩半宅基地,被政府拿去卖了几百万,因此农民失去了几百万元。在我看来,这种说法值得具体分析。

首先,农民原有宅基地和建于其上的房屋,是一种不可上市交易的资产,是一种“沉淀资产”,不能与上市交易后的土地价格等量齐观。

其次,不同区位的土地,价值是不一样的。确实,如果没有农民剩余宅基地的存在,政府就不可能置换出建设用地指标,也就不可能到城市(镇)卖出那么多钱。但是,这个土地溢价实际上由三部分构成:农民宅基地的市场化价值、城市土地的区位价格、建设用地指标的稀缺性和特许权。因此,地方政府把剩余宅基地置换成建设用地指标后上市出让的收益,不能全部归为农民宅基地权益的损失。

其三,农民所置换房屋较之原农宅,存在权益和价值差异。农民之所以愿意“宅基地换房”,看重的是置换来的房屋的权益和价值。与原农宅比,它是有国有房屋产权证的商品房,是可以出租、买卖的资产。从实地调查看,这些农民一般能换到三套以上商品房,一套自住,一套留给孩子或老人用,一套以上用于出租。因此,从权利价值来衡量,农民所换得的城镇住房,既包括了对农民原有农宅价值的补偿,也包括对宅基地资本化后利益损失的补偿。

同时,应当看到,在政府主导的城市化背景下,各利益主体围绕土地的博弈日趋激烈,中央政府面对的土地问题更为复杂,决策的难度更大。

可取的政策选择是,在指导和规范地方试点的同时,从中央层面深化宅基地制度的改革,切实保护农民权益,让农民通过土地要素市场化,分享城市化的土地级差收益。

具体而言,第一,要坚决制止以行政命令、下指标,强迫农民上楼的做法。

目前,政府主导的城市化、政绩考核的GDP导向,加之土地城市化中巨大的利益,一些地方政府更容易采取行政手段,下指标,强迫农民集中居住,侵犯农民土地权益。对此,中央政府必须采取切实有效的手段,加以制止,防止城市化变味,酿成重大政治和社会后果。

第二,及早推进宅基地使用制度改革,让宅基地合法参与城市化,分享城市化成果。事实上,只有通过改革给农民宅基地充分赋权,才能切实保障农民土地权利,防止各类利益团体侵害农民权益,才能为农民宅基地进入建设用地市场打开通道。

政策建议要点包括:

一、与落实“农村土地承包关系长久不变”相配套,赋予农民长久而有保障的宅基地使用权。只要农民不丧失集体成员资格,宅基地使用权就不受侵犯。

二、赋予农民宅基地与其他集体建设用地同等权利,包括可使用、可收益、可转让、可抵押的权利。

三、对城乡统筹试验区的改革试点予以专门指导和总结,提出宅基地进入市场的指导原则,明确具体内容。

四、探索改革农民宅基地福利分配制度的可能性和实施办法。

来源:《中国改革》,2011年第5期