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靳相木、杨百合:集体土地的地下空间产权设置问题

作者: 靳相木,浙江大学土地与国家发展研究院;杨百合,宁波市自然资源和规划局、温州市自然资源和规划局 发布日期:2021-10-19
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土地作为土地所有权的客体,包括土地的地表、地上和地下。目前,我国《民法典》《土地管理法》等现行法并未对土地地上和地下空间产权的高(深)度作出界定。这一法律制度空白对于国有土地而言,不会产生大的纷扰,因为土地若为国有,其地表、地上和地下空间均属国有,这已为大众广泛接受。但对于集体土地而言,则易引起相关争议。

产权理论范式及其对地下空间的约束

世界各国的财产权制度差异很大,但总体上可以区分为英美法系和大陆法系两大产权范式,其区别主要有两点。一是在英美法系中,财产权是一束权利,其各子权利相互之间没有从属或依附关系。而大陆法系的财产权则由严密的概念系统构成,首先,按对物或对人之不同,将财产权区分为物权和债权两大类;其次,物权体系又以所有权为基础,以用益物权和担保物权为重要组成部分,每一种财产权均可以在这个概念系统中找到自己的位置。二是英美法系的财产权强调的是权利人的经济利益的实现,不突出相对人或特定物,如英美法中的土地发展权;大陆法系的财产权则突出强调对特定相对人的请求权(债权),或对特定物的排他性支配权(物权)。

我国的财产权制度属于大陆法系,地下空间产权设置属于大陆法的物权范畴。在物权范畴的理论逻辑中讨论地下空间产权设置问题,首先要判明是否存在着独立于土地所有权的地下空间所有权,其次是回答地下空间是否可以设立独立的用益物权。第一个问题构成第二个问题的前提和基础。因此,在物权范畴下研究地下空间产权设置问题,应聚焦地下空间是否符合作为物权法调整对象的“物”之规格,亦即作为土地所有权之客体的土地与地下空间是一种怎样的关系。

现行法规对于地下空间产权的设置安排

对于地下空间的产权设置,我国现行法规建立了“建设用地使用权分层设立”制度,来调整和规范地下空间的利用问题。《民法典》物权编第三百四十五条规定,建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。中办、国办印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》,明确推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权,促进空间合理开发利用。目前,多地也出台了地下空间开发利用管理办法。有关地下空间的产权设立安排,总体上有两个特点。

现行法规中“建设用地使用权分层设立”制度针对的是国有土地。我国《民法典》第三百四十四条规定的建设用地使用权,是指设立于国有土地上的用益物权。第三百六十一条明确,“集体所有的土地作为建设用地的,应当依照土地管理的法律规定办理”。而第三百四十五条确立的“建设用地使用权分层设立”制度是指向国有土地的。对于国有土地而言,地下空间所有权与地表土地所有权是一体的,无论是浅层地下空间,还是深度地下空间,均属于国家所有。对于国有土地地下空间使用的产权安排,以建设用地使用权为权利载体,国家以土地所有者的身份、以地下空间为客体,为使用者设立建设用地使用权。但是,对于集体土地地下空间是否可以设立建设用地使用权,现行法规未予涉及。

现行法规中“建设用地使用权分层设立”制度针对的是浅层地下空间。土地作为特定物,作为土地所有权的客体,其地下空间存在浅层地下空间和深度地下空间之别,其主要区别在于所有权人行使权利是否有利益,即土地所有权人行使权利有利益的地下范围为浅层地下空间,该浅层空间属于土地所有权客体的有机组成部分;而土地所有权人行使权利无利益的地下范围为深度地下空间,深度地下空间不属于作为土地所有权客体的土地之一部分。我国《民法典》第三百四十四条规定的“建设用地使用权分层设立”制度,暗含着浅层地下空间所有权包含于土地所有权中的立法理念,所谓“在地下设立建设用地使用权”在实践中应理解为以浅层地下空间为客体设立建设用地使用权。这一精神在瑞士民法中也有体现,《瑞士民法典》第667条规定“土地所有权,在存在利益的限度内,就其行使及于空中和地下”,其强调土地所有权的行使仅及于存在利益的空中和地下,于土地所有权人无利益的深度地下空间不属于土地所有权的客体之组成部分。当然,浅层和深度地下空间所区别的物理深度,会随着时代发展和技术进步而发生变化。

集体土地地下空间产权设置的探讨

集体土地浅层地下空间产权设置。浅层地下空间属于集体土地所有权客体不可分离的有机组成部分。我国《民法典》物权编第三百四十五条规定的“建设用地使用权分层设立”制度,虽然针对国有土地设置,现行法规对在集体土地地下空间设立建设用地使用权也未有明文规定,且《土地管理法》第六十三条也仅规定“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体经营性建设用地,土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”,但若依法理,对于集体土地的浅层地下空间,应可参照国有土地的“建设用地使用权分层设立”制度执行,即集体土地所有权人可以为自然人、法人和非法人组织,以集体土地的浅层地下空间为客体,设立集体建设用地使用权。

集体土地深度地下空间产权设置。从土地所有权法理推论,对于我国的集体土地而言,其深度地下空间不构成集体可以支配的对象,对于集体土地所有权行使也无现实利益可言,因而不属于集体土地所有权客体的有机组成部分。日本2001年颁布《大深度地下公共使用特别措施法》,明确深度地下空间非土地所有权客体之部分,凡开发使用深度地下空间的,需经政府使用许可,取得大深度地下空间开发利用有关的使用权方可进行。笔者建议,我国可以通过修订《土地管理法》,界定区分浅层和深度地下空间的标准,明确深度地下空间所有权为国家所有。在此基础上,国家可以依《民法典》物权编第三百四十五条规定,在集体土地之下的深度地下空间为自然人、法人和非法人组织设立建设用地使用权。

以上提出的集体土地深度地下空间产权设置方案的合理性和可行性,可得到法理逻辑和域外立法例的支撑,且在我国集体土地地下空间利用实务中也得到佐证。如:各地地铁线路下穿集体建设用地,除地铁车辆段、地铁站点开展地上地下空间综合开发时,需要征收集体土地外,对集体土地利用不产生影响的站点之间的地铁线路占用集体土地的地下空间,实际中通常不征收上面的集体土地,也不对相关的集体经济组织予以补偿,这就意味着实践中集体土地的深度地下空间所有权已属于国家所有。

来源:《中国土地》微信公众号 发表时间:2021年9月02日