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汪毅、何淼:利用集体建设用地建设租赁住房的挑战与对策

作者: 汪毅,南京市规划设计研究院;何淼,江苏省扬子江创新型城市研究院 发布日期:2021-10-19
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住房问题是关系国计民生的重要问题。租赁住房是构建购租并举的住房体系、促进房地产市场平稳健康发展、解决群众住房问题的重要举措和路径。2020年中央经济工作会议强调,解决好大城市住房突出问题,要高度重视租赁住房建设,土地供应要向租赁住房建设倾斜,单列租赁住房用地计划,探索利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房。

我国租赁住房的发展历程

自2015年以来,中央出台了一系列政策文件,多方位、多层面地鼓励租赁住房的发展。十九大提出,“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位,加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度,让全体人民住有所居”,为住房保障与市场发展指明了方向。2021年6月出台的《关于加快发展保障性租赁住房的意见》,从国家层面明确了住房保障体系的顶层设计,保障性租赁住房与公租房、共有产权房共同构成了住房保障的主体,同时提出了包括完善土地支持政策在内的六方面政策,进一步鼓励利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房。

为降低租赁住房建设成本、增加租赁住房供应、缓解住房供需矛盾,2017年,国土资源部与住房和城乡建设部出台《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》(以下简称《试点方案》),将北京、上海、杭州、南京等13个城市列为首批试点城市;2019年,福州、南昌、青岛、海口、贵阳等5个城市被增加到试点城市行列。各试点城市陆续出台了《利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案》,利用集体建设用地建设租赁住房的试点工作取得了明显成效,但也面临诸多挑战与困境。

利用集体建设用地

建设租赁住房面临的挑战与困境

用于试点的集体建设用地数量少,空间分布与住房租赁需求错位。受城市发展规律与客观区位条件的影响,集体性质的建设用地资源大多分布在城市外围郊区,这种空间分布与集中在中心城区的租赁需求在空间上存在着错位。这种供需错位进而导致大量集体土地租赁住房面临需求不足的隐患。以试点城市南京为例,其集体建设用地绝大多数分布在外围郊区,用地主要来源于集体经营性建设用地,整体规模较小,且城中村与棚户区经历多轮改造后,用地已经转变为国有性质,实现了功能的更新与升级。集体建设用地总量偏低已成为当地项目选址难的最主要制约因素。同时,在空间分布上,南京的集体建设用地大多分布在远郊的乡村地区,这些区域由于远离就业岗位及租赁客源量集中的区域,利用这些区域的集体建设用地建设租赁住房,其市场调节作用有限,房屋空置风险也较大。

规划引领作用缺失,导致集体建设用地开发利用缺少整体统筹与引导。长期以来,传统的“两规”(城乡规划与土地利用规划)都缺少对乡村地区建设行为的引导与控制。城乡规划体系的关注点主要集中在城镇区域,强调对国有土地的规划统筹与安排,其村庄规划的重点也放在村容村貌的改善以及村庄人居环境的提升方面,对乡村全域的建设用地并未做系统梳理以及规划控制引导。而土地利用规划体系的重点则更多地是进行“建与非建”的安排以及耕地与基本农田的保护,涉及农村建设用地布局调整的主要目的也是为了推进存量建设用地复垦,划定村庄控制区,实现城乡建设用地的增减挂钩。相关空间规划对集体建设用地引领作用的缺失直接影响了集体建设用地资源的优化配置与高效利用。

在城镇开发边界内利用集体建设用地建设租赁住房对实现土地综合效益最优化提出了挑战。根据《试点方案》,“明确存量”是利用的基础,“符合两规、用途管制”是利用的前提条件。而要满足“符合两规”的条件,只能在城镇开发边界内选取存量集体建设用地进行建设。正是在规划与空间位置的双重约束下,大多数试点城市的选址地块都位于城镇开发边界内,并采取存量用地原址建设的模式进行。尽管部分城市受制于建成区内集体建设用地总量规模较少,多在现状城市建成区的外围选取符合条件的集体建设用地建设租赁住房,但从长远来看,这些区域位于城镇开发边界内,是城市未来空间拓展的重要区域,在缺少整体谋划的情况下用以建设租赁住房,可能面临着空间整体效益受损的挑战。与此同时,地方政府对城市现状建设尚未覆盖的区域进行统一征收、成片开发,以实现土地价值的最大化,不征用这些集体建设用地而直接用于建设租赁住房的动力不足。

农村集体经济组织与合作资本责权不对等导致社会资本介入度不高。农村集体经济组织和合作资本的利益分配平衡是集体租赁住房建设中的重要挑战。从目前全国已经开展的试点情况来看,无论农村集体经济组织是否承担土地一级开发的角色,绝大部分的一级开发成本都会在谈判中转移给合作资本,即拆迁、安置费用纳入合作资本开发的成本之中,否则项目难以谈拢。同时,集体土地建租赁住房的用地资源仍然有限,属于非完全竞争市场,集体经济组织的议价权相对较高,出于对自身利益的保障,无形中再次抬高了开发成本。而在项目分红方面,农村集体经济组织一般都会要求保底收益,也就是无论实际运营情况如何,集体经济组织都需要获得一定的收益来避免亏损,绝大多数项目还要求根据年限上涨。这就导致合作资本年回报率约为5%~6%,资本回收周期长,一般需要10~15年才能回收成本。由此,在入股、联营模式的利益分配上简单强调集体组织的控股地位和保底收益,降低了合作资本的积极性。

推进集体建设用地建设租赁住房的思考

利用集体建设用地建设租赁住房,可省去征地环节、降低土地取得成本、增加租赁住房供应,进一步缓解住房供需矛盾,有助于构建租购并举的住房体系,有助于拓展集体土地用途、拓宽集体经济组织和农民增收渠道,有助于丰富农村土地管理实践、促进集体土地优化配置和节约集约利用,加快城镇化进程。

从单个项目为导向的被动选址转向全域集体建设用地摸底评估与优化配置。一是借助第三次全国国土调查、农村“房地一体”宅基地和集体建设用地使用权权籍调查等各类专项调查的机会,对全域范围的集体建设用地规模数量、空间分布、利用状况、权属情况等进行详细调查,摸清底盘底数。二是充分利用各层级国土空间规划,尤其是以乡镇级国土空间总体规划、“多规合一”实用性村庄规划编制的契机,强化规划的整体引导,凝聚各方共识,采用全域土地综合整治等政策手段,对行政区范围内的集体建设用地进行资源优化配置。

从零碎存量土地的就地原址建设转向镇街统筹用地的整合与空间优化。推广北京等试点城市经验,建立镇域范围内的集体建设用地统筹利用方式与土地指标转移制度。不再采取利用单个村零散的集体建设用地地块进行存量用地就地改造的模式,充分考虑集体建设用地分布零散破碎的现实情况,以镇街为统筹单元,建立镇级统筹下的土地联营公司,推进镇域内的零星破碎的集体经营性建设用地整治,将区位条件较差的集体建设用地指标统一转移到区位条件相对较好的地区发展集体租赁住房,并与产业园、公服配套等开发项目一起进行整体谋划,打破现有集体建设用地建设租赁住房的规模约束与空间约束,在更大范围内实现用地整合与空间优化。

从开发边界内的“插花”建设转向开发边界内外差异化施策。一是针对开发边界内,尤其是现状建成区范围内的集体建设用地,发挥其区位特征优越、租赁住房需求旺盛等优势,在充分尊重镇村集体经济组织意愿的前提下,鼓励利用存量用地、存量用房等开展租赁住房建设。二是在全域集体建设用地资源规模整合与空间优化的基础上,充分考虑交通条件、租赁需求、居住就业半径、服务配套设施等情况,在城市开发边界外满足规划管控的前提下,采用土地指标转移的方式,选取合适的空间与规模进行租赁住房建设。不鼓励在整体规划意图尚未形成的情况下,利用开发边界内且目前城市建设还未覆盖的现状集体建设用地建设租赁住房。三是结合区位条件优越、存在租赁需求的开发边界外集聚提升村、城郊融合村来共同建设租赁住房,避免单个租赁住房项目的空间孤岛、设施匮乏与居住隔离。

从利益博弈转向多方共赢。一是针对目前集体建设用地建设租赁住房回报周期长、社会资本积极性不高的问题,积极向上争取,探索尝试将“只租不售”的要求放宽至“部分出售、部分出租、部分安置”的模式,盈利部分用于支持“出租”的运营,从而提高企业的积极性。二是探索针对相关开发主体的异地容积率奖励政策,即对建设租赁住房尤其是保障性租赁住房的开发主体进行异地项目的奖励,平衡开发主体单个项目开发的成本,缓解就地平衡的压力。

来源:《中国土地》微信公众号 发表时间:2021年9月03日