海洋功能区划的公众调查背景

我国海洋功能区划工作始于1989年，但公众参与海洋功能区划尚处于起步阶段。其研究与实践大致经历了两个阶段：第一阶段（1989-2009年），公众参与海洋功能区划从无到有，开始得到管理部门和学者的关注。2007年《海洋功能区划技术导则》（GB/T 17108-2006）和《海洋功能区划管理规定》出台，明确指出区划的编制和修改应建立公众参与、科学决策的机制。第二阶段（2009年至今），随着第三轮全国海洋功能区划全面启动和实施，公众参与海洋功能区划在应用实践中得到初步探索，在区划编制、修订、实施阶段逐步建立了公示、座谈、听证等公众参与机制。2019年，中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》进一步明确，要完善公众参与制度，提高规划编制的科学性。

2017年7—8月，有关部门开展了一次关于公众对《浙江省海洋功能区划（2011-2020年）》（以下简称《区划》）的了解度、参与度和满意度的问卷调查，以此了解、评价《区划》的实施效果，并为国土空间规划的编制提供对策建议。调查选取嘉兴、舟山、宁波、台州、温州5个沿海城市和省级海洋行政主管部门所在地杭州共6个城市，对海洋管理（含执法）部门、用海单位和社会公众累计发放问卷250份，回收有效问卷221份。

调查结果与分析

《区划》的公众了解度较高，但参与度仍有较大提升空间。调查结果表明，56.8%的调查对象了解《区划》，其中，海洋管理部门的了解程度最高，达到73.7%，用海单位和社会公众的了解程度分别为56.3%和41.3%。这表明海洋功能区划作为海域管理的基本制度和重要抓手，已渗透海洋管理工作的方方面面，管理部门对海洋功能区划的高度了解为依法科学管海打下了扎实的基础。但作为海域使用的主体，用海单位和社会公众对海洋功能区划的了解程度还有待提升。

海洋功能区划的公众参与程度很低。参与过《区划》编制和实施的受访者比例仅分别为16.29%和32.27%，其中社会公众的参与度最低，分别为10%和15%；用海单位次之，分别为16.9%和29.2%；海洋管理部门最高，分别为22.4%和53.3%。不同行业对象的参与度与了解度一致，呈现“管理部门>用海单位>社会公众”的顺序，说明现阶段海洋功能区划仍由管理部门主导，公众参与的广度和深度不足。其中，《区划》实施的参与度高于编制的参与度。这一方面说明区划编制阶段的公众参与工作开展不足，另一方面也说明区划在实施中得到了相对广泛的应用。

《区划》实施效果好，公众满意度高。72.6%的受访者对区划的实施效果表示满意，受访者对《区划》的满意度显著高于认知度和参与度。这说明海洋功能区划是一项与人们生活密切相关的公共政策，其实施效果具有外部性和可持续性，且容易被人直接感知。其中，用海单位、管理部门和社会公众的满意度分别为81.6%、75%和63.8%，说明海洋功能区划制度在维护用海秩序、确保公平用海、保障用海者权益等方面发挥了应有的作用，也从侧面说明海洋功能区划制度的可操作性与实用性强，受众接受度高。进一步分析发现，公众对《区划》在推动海洋经济发展、保护海洋生态环境、依法用海依法管海、提高居民生活水平等方面发挥的作用给予了充分的肯定，认为起到相应作用的比例分别为81.9%、85.52%、83.71%、69.09%。其中，海洋功能区划提高居民生活水平的作用认可度相对最低，且不同行业对象的统计结果没有显著差异，这一方面体现了海洋功能区划制度在保护海洋生态环境、引导依法用海管海、推动海洋经济发展等方面的科学性、基础性、强制性地位，另一方面也说明海洋功能区划制度的人文性、社会性、适应性还有待提高，人们对美好生活的向往还没有得到很好的满足，海洋提供社会福祉与人文关怀的功能还没有得到充分发挥。

公众对未来海洋开发保护有客观判断和美好期待。对于未来浙江海洋发展的展望，调查表明: 63.3%的受访者认为未来浙江海洋的核心竞争力主要体现在宝贵的海洋自然资源；雄厚的海洋经济实力和独特的海洋生态环境也占重要比重，此外，宜居宜业的社会环境、海洋科技创新能力、便捷的内外运交通和传统与新型的海洋文化也受到公众关注。浙江是海洋大省也是海洋强省。调查对象对未来浙江海洋核心竞争力的判断既基于客观现实，又体现了公众对家园的自豪感。此外，66.1%的受访者最关注浙江海洋开发与保护的内容是海洋环境、40%以上的受访者关注海洋经济和海洋食品供应与食品质量。对海洋环境、海洋经济和海洋食品供应与食品质量的高度关注体现了人们对美好生活的具体向往：海洋环境成为受访者最关注的内容，一方面说明随着生态文明建设的推进，合理利用资源、保护生态环境的理念已深入人心，另一方面也说明转变发展方式、加快环境治理与生态修复已经刻不容缓。

相关启示与建议

强化认知、有效参与。与城市相比，海洋空间与人的距离更远，战略意义更强，公众参与的内容和范围有本质的区别。公众参与海洋空间规划尚处于起步阶段，当务之急仍然是继续提高公众的认知。广泛而深入的认知是有效开展公众参与的前提，在国土空间规划的统一框架下，可在海岸带地区开展先行先试，探索建立符合国情、规范高效、共同而有差别的公众参与模式。

生态优先，以人为本。将生态保护放在优先位置，既是可持续发展的客观需要，也是公众生态文明素养不断提高下的时代要求。国土空间规划面临着促进高质量发展和缔造高品质生活的挑战，必须坚持以人为本，增加规划的温度，充分发挥海洋及各类国土空间提供社会福祉和人文关怀的功能，不断满足人们对美好生活的向往。

立足特色，因地制宜。海洋是浙江发展的最大优势、最大潜力、最大空间所在。要立足浙江海洋自然资源丰富、生态环境独特、经济实力雄厚的特色，进一步摸清海域自然本底，实事求是，因地制宜规划海洋空间开发保护格局，把每一片海域都规划得清清楚楚、明明白白。只有实事求是，才能确保规划落实落地，只有因地制宜，才能让规划发挥最大的效用，提高公众满意度。

来源：微信公众号“中国土地”，https://mp.weixin.qq.com/s/ynIJNWfJXW0F29MZZEvvDw 发表时间：2020年6月2日