吕炜:建党百年历史场景中的我国财政建设
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财政是国家的血液,是政权的命脉。站在建党百年的历史节点上,回顾在中国共产党领导的中国革命、建设和改革宏大历史场景下的财政建设、发展历程,有助于我们从根本上认识中国特色社会主义财政的政治本质,以及财政在新时代建设社会主义现代化国家中所肩负的历史使命。

财政建设的政治基石:服务中国共产党领导下的国家政权

1921年中国共产党成立,不仅使近代以来中国革命的面貌从此焕然一新,而且历史性地决定了在中国共产党的领导下通过武装斗争建立社会主义国家政权的独特革命道路,也在根本上决定了财政为中国共产党建立社会主义国家政权服务的政治本质。在此意义上,始终服务于创建和维护中国共产党领导下的国家政权,是中国共产党领导下财政建设和发展的政治基石。

早在建党初期,中国共产党就充分认识到筹措和管理革命经费对于开展组织活动、宣传革命、夺取政权的极端重要性。党的第一次全国代表大会通过的《中国共产党纲领》明确规定,超过十人的地方委员会应设财务委员、组织委员和宣传委员各一人,“地方执行委员会的财政、活动和政策,必须受中央执行委员会的监督”。此后党的建设和革命斗争的经验表明,建党初期革命经费的筹集、来源和结构,不仅对于党的革命活动具有重要支撑作用,而且在很大程度上制约和影响着中国共产党人独立自主地探索适合中国国情的革命道路。

土地革命时期,尽管还没有出现和形成中国共产党领导下的全国性中央政府权威和统一的政权体系,但以建立各根据地苏维埃政府这一革命政权为主要目标的财政建设已经出现了。1933年3月,《闽浙赣省第二次工农兵代表大会——财政与经济问题的决议案》明确提出建立革命财政的必要性,“财政是国家的命脉,财政工作不好,直接便影响到军事与经济,间接则影响到整个社会经济与整个阶级政权,尤其是目前革命与反革命决死战斗,大规模革命战争激烈开展的时候,更须要发展苏区经济改善群众生活开发财政来源,增加财政收入,以充裕战争经费,使广大工农群众与红军,在长期的残酷战争中,不致受到敌人的封锁,与给养的困难,这对于争取革命战争的完全胜利,是含有决定的重要意义。”从而也决定了党领导下的财政服务于政权建设的政治使命。历史地看,这一时期形成的财政为中国共产党创建革命政权服务的政治本质,确立了中国共产党建党百年以来财政建设的基本政治原则,为我们理解和认识党领导下的财政建设的实践本质奠定了历史和政治基础。

全民族抗日战争时期,民族矛盾上升为当时社会发展和国家建设的主要矛盾,中国共产党根据这一主要矛盾变化适时调整革命斗争的路线、策略和方针,提出独立自主坚持抗战,从而决定了财政同时服务于根据地政权建设和抗日民族统一战线建设的根本原则。时任陕甘宁边区政府财政厅厅长的南汉宸指出,“财政工作是整个政权工作的一个重要部门,它保证我们政权的存在、巩固和发展,这不仅我们的财政是这样,任何国家都如此……我们边区是新民主主义的政权,我们的财政是服务于这一政治任务的,今天我们的政治任务是统一战线,因而财政也是统一战线的。”毛泽东指出“发展经济,保障供给,是我们的经济工作和财政工作的总方针”,并根据当时的革命形势和建立统一战线要求,创造性地提出了服务于抗日战争需要的既发展人民经济和公营经济,又在公私关系上体现“公私兼顾”“军民兼顾”的财政原则。从中可以看出,始终从政治全局出发而不是简单地从财政收支管理出发看待财政本身,并且始终从革命和抗战形势的变化调整财政建设的制度、政策和方向,是党领导下的财政和政权建设的重要历史经验。而且,以人民为中心的、发展多种成分经济共同服务政治全局的财政建设宗旨,也为新中国成立后实施社会主义人民财政积累了重要的建设经验。

解放战争时期,争取新民主主义革命的最终胜利、夺取全国政权已经成为中国共产党领导下的财政和政权建设的主要方向和根本任务。党的七大时就系统提出了新民主主义国家在政治、经济、文化方面的纲领,提出推动工业化及支持人民文教卫事业发展的财政政策。以此为指导,解放区财政政策围绕土地改革、农村经济恢复、保证市场供求稳定、平抑物价等问题,在税收、税制和保障支出等方面做出较大调整,并且随着解放战争的逐步胜利从“集中领导、分散经营”的根据地财政体制,向有准备、有步骤的统一财政体制推进。1947年3月、1948年5月,中共中央召开了华北财经会议和华北金融贸易会议,开启了统一财经工作,为建立新中国统一国家财政做准备。1949年3月20日,中共中央明确指示各地:“各解放区的财政收支概算,均须送交中央审核,但对新区初期不作严格要求,老区则应该实施正规制度……各老区的关税、盐税和统税,应有步骤地分别由中央统一管理……各老区的农业税则及其他税目、税率,应报告中央,以便于必要时进行调整。新区税收,应由各解放区根据中央规定方针,自行实施,待秩序安定后,再送中央审核”。

社会主义革命和建设时期,财政围绕中国共产党在过渡时期的总路线以及建立强大的社会主义工业化国家的要求,建立新型的社会主义财政制度支持完成社会主义改造,按照党的八大确定的“把我国尽快地从落后的农业国变为先进的工业国”这一主要任务筹集和配置建设资金。与此同时,维护国家政权稳定和安全也始终是财政建设的首要政治使命和责任。

在中国共产党成立到创建新中国的光辉历程中形成的财政建设经验,深刻影响和决定着新中国建立后对财政制度的选择,以及财政制度建设和发展的政治原则、历史方向和实践路径。

财政建设的历史主题:服务社会主义现代化建设

1949年新中国成立后,社会主义建设所面临的是在相对薄弱基础上,谋求加快实现社会主义工业化和现代化的国家战略需求与资源条件之间的矛盾状况:一方面需要为社会主义工业化和现代化建设创造必要制度条件和集中社会主要资源,另一方面又面临相对落后的国民经济体系和相对匮乏的资源条件。两者之间的突出矛盾要求建设强大的国家财政汲取能力和资源整合能力,将资源集中投放于工业化和现代化建设,从而必然要求建立高度集中的政府管理体制和计划经济体制。相应地,在财政体制安排上要建立中央政府主导下的高度集中、统收统支的财政管理体制。1950年政务院《关于统一国家财政经济工作的决定》所确定的地方组织的财政收入上交中央、所需支出由中央财政拨付的“收支两条线”原则,就集中体现了这种体制要求,以满足集中力量迅速推进社会主义工业化和现代化建设的历史需要。尽管在随后的30多年间对中央与地方的财政体制进行过多次调整,以摆脱过度集中导致的种种弊端,发挥地方政府的积极性和自主性,比如1951—1957年的“划分收支,分级管理”,1958年的“以收定支,五年不变”,1959—1970年的“收支下放,计划包干,地区调剂,总额分成,一年一变”,1971—1973年的“定收定支,收支包干,保证上缴(或差额补贴),结余留用,一年一定”,1974—1975年的“收入按固定比例留成,超收另定分成比例,支出按指标包干”,1976—1979年的“定收定支,收支挂钩,总额分成,一年一变”,部分省(市)试行“收支挂钩,增收分成”等多种模式,但总体上,这些调整措施并未根本改变高度集中、统收统支财政体制的总体特征。

我们需要从加快推进社会主义现代化建设的全局视野,去认识和理解计划经济体制及与之相适应统收统支的财政体制的历史作用。在经济社会相对落后的条件下实施赶超性现代化策略,需要强有力的国家资源汲取能力和资源支撑能力,因此计划经济成为集中必要资源加快推进工业化进程和现代化建设的必然选择。与此相对应的,财政作为资源配置的工具,统收统支的财政体制为建立统一的中央政府和权威提供了制度支持。客观地讲,这种制度安排是在当时历史条件下国家实现最大制度收益和降低制度成本的必然选择。

随着计划经济体制在长期发展中所形成和积累的种种弊端充分显现,就迫切需要探索和选择更有效率的实现社会主义现代化建设的工具和手段。一旦从计划经济体制向社会主义市场经济体制转型,市场经济这种新的经济体制所带来的国家管理体制和经济运行机制上的历史变化,就必然地导致财政在制度形态和功能形态上的深刻变化。

财政建设的时代变革:服务社会主义市场经济改革

党的十一届三中全会不仅实现了党和国家工作重心的战略性转移,而且历史性地开启了实行改革开放、在市场化改革中加快推进社会主义现代化建设的新历史进程。社会主义现代化国家建设的实质是充分发挥社会主义制度的优势以更快地推进现代化建设,从而实现中华民族伟大复兴的奋斗目标和根本战略。

计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的核心在于政府与市场关系,在于政府与市场谁是资源配置的主体,以及这种主体角色如何实现转换。财政作为计划经济体制下政府配置资源的载体和手段,无疑是直接的被改革对象,同时财政自身体制机制的改革也成为推进市场化改革进程的重要手段。

在更深层次上,财政作为在社会主义公有制条件下国家推进现代化建设的手段和资源配置方式,一方面必须体现和适应社会主义国家和基本经济制度的要求,另一方面也经历了从计划经济体制向市场经济体制改革探索的实践。在社会主义市场经济改革过程中不断完善和发展的现代财政制度建设,既是国家治理的重要基础和具体内容,也是政府进入资源配置领域的重要工具手段,还承担着服务市场经济改革的重要功能。因此,只有将财政放到国家、政府与市场的三者关系框架内,才能更加清晰地认识我国社会主义市场经济条件下财政的基本功能和作用方式。进而,也应在财政和国家、国家和市场、政府和市场等三个基本关系层次上把握好我国现代财政建设的基本维度。

第一个关系层次是财政和国家关系中的财政建设。财政和国家是对财政制度关系最高阶的一个定位,也是财政的政治属性,或者说是财政的本质。即使没有现代市场经济的形成和发展,财政作为国家实现其内外目标的汲取和配置资源的基础性工具,作为政府实现国家意图和战略的政策手段,一直存在并发挥着重要作用。财政在市场经济条件下的功能和作用只不过是它作为国家和政府治理基础和政策手段,在市场经济条件下获得和实现了新的形式。在我国的历史和实践中,这一关系就具体体现为在中国共产党领导的社会主义制度条件下,财政作为推进社会主义现代化国家建设的基础和工具,其汲取和配置资源的本源功能依然是以服务国家现代化建设的战略和使命为根本依归的。这一点,无论是党的十八届三中全会对“财政是国家治理的基础和重要支柱”的重新定位和强调,还是在抗击新冠肺炎疫情中所展现出来的“国家财政”的体制优势,又或者在“百年未有之大变局”下应对新发展阶段上可能出现的各种形势挑战,国家在财政中的主体地位显然是毋庸置疑的。

第二个关系层次是国家和市场关系中的财政建设。改革开放40多年来,推进社会主义市场经济体制改革、开辟中国特色社会主义新局面,为财政更好服务社会主义现代化国家建设增添了新的时代和实践内涵。从建设社会主义现代化国家这一更高的历史使命和战略目标出发,进行社会主义市场经济改革本身不是终极目的,而是国家推进社会主义现代化建设、实现中华民族伟大复兴和人民共同富裕的手段和途径。在国家和市场的关系中,财政承担着两个职责:一方面是财政作为资源配置的手段推进市场经济改革,尽可能按照市场化的方式来配置资源、提升效率,发挥市场在资源配置中的决定性作用;另一方面,财政又要作为与市场经济体制相适应的一部分去改革自身,建立和形成有助于市场充分发挥资源配置作用的财政体制、规则和机制。立足于这一现实,财政所发挥的显然不仅仅只是市场资源配置的补位性、辅助性作用,而应作为服务国家现代化建设的市场经济新手段,在实践上发挥着既推动市场化改革又不断调整自身体制机制、既保障改革顺利进行又规范市场改革的多重职责。

第三个关系层次是政府和市场关系中的财政建设。社会主义市场经济的本质是社会主义制度与市场运行机制的有机统一,从而使市场经济作为资源配置的基本方式能够更好地服务于社会主义现代化国家建设。一方面必须坚持市场经济改革为社会主义服务的前提和方向,另一方面也要坚持按照一般市场经济要求让市场在资源配置中发挥决定性作用。这种根植于我国实践的社会主义市场经济的特殊性和一般性,要求在资源配置领域让市场发挥决定性作用,同时也要求财政作为政府资源配置手段发挥有效作用。应该说,在“社会主义”作为制度属性、“市场经济”作为资源配置基础手段的实践过程中,我国政府与市场关系中的财政定位才能够得到准确和完整的体现。

在我国社会主义现代化国家建设的历史和实践中,推进社会主义现代化建设和实现中华民族伟大复兴从来都是以国家为本位的,尽管国家作为实现人民民主的主权者、政府(尤其是中央政府)作为实现国家战略的执行者、市场作为服务国家推进社会主义现代化建设的重要手段,三者在本质和方向上是高度统一的,但国家、政府、市场在社会主义市场经济改革过程中的各自角色、功能和方式是有显著区别的。因此,对社会主义市场经济条件下财政功能的认识和理解,放到国家、政府、市场这个更加丰富和完整的关系层次上予以解释,既能够客观呈现和反映我国现代财政制度建设在服务“两个一百年”目标和国家现代化建设战略中历史和实践的一般性和特殊性,也有助于我们准确认识和理解我国社会主义市场经济条件下财政建设的主要方向。

财政建设的重大使命:服务全面建设社会主义现代化国家

建党百年的重大历史节点,既豪迈宣告了全面建成小康社会的伟大胜利,也成功开启了全面建设社会主义现代化国家新征程。新征程上,财政必须充分发挥基础性、制度性、保障性作用,承担起社会主义现代化国家建设赋予的重大历史使命。

第一,始终坚持党对现代财政制度建设的全面领导,这是政治方向和根本原则。始终从党和国家战略大局出发发展和完善现代财政制度体系,是当前和未来一个历史时期现代财政服务于党领导人民治国理政全过程的根本要求。只有始终坚持党的全面领导,才能从根本上保障财政始终服从和服务于全面建设社会主义现代化国家的正确方向。

第二,始终坚持在完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化框架内推进现代财政制度建设。我国现代财政制度建设,必须坚持国家在财政中的主体性地位,建设支持国家现代化建设所需要的财政汲取制度,为社会主义现代化国家建设奠定坚实的物质基础;必须坚持人民当家作主的制度要求,完善和发展社会主义民主政治和法治体系要求的财政决策、管理和运行的体制机制,深化预算管理制度改革;必须坚持以人民为中心,着力保障和改善民生,完善再分配机制,提升基本公共服务均等化水平,建设能够持续增强人民群众获得感、幸福感、安全感的财政分配制度。

第三,加快健全充分发挥中央和地方两个积极性的财政体制机制。以发挥“两个积极性”为财政改革关键问题,通过构建以权责配置和有效激励为核心的财政体制机制,有效发挥财政集中资源和平衡分配的功能,是新时期新时代我国有效发挥“两个积极性”制度建设的重要历史经验和显著制度优势,也是在当前国内外形势挑战不断加大的背景下破解经济下行压力、激发市场主体活力、实现经济高质量发展的制度保障。建设现代财政制度,必须首先理顺中央和地方财政权责关系,健全合理财政事权划分和支出责任相匹配的制度体系,一方面坚持财政重大制度安排、重点改革措施、重要财力配置的决策权归于中央,保障中央政府权威和集中统一领导;另一方面坚持充分发挥地方积极性的基本经验,健全地方税体系,稳步推进在中央授权下的地方税收管理权限和财政自主性,进一步健全激发地方积极性的体制机制。

第四,完善和发展社会主义市场经济条件下财政功能和政策。在新形势下加快建设现代财政制度,必须抓住财政功能两个关键点:一是财政政策作为国家管理经济和进行资源配置的基本制度工具,按照党和国家新时代的战略决策和工作大局,增强对国家重大战略任务财力保障,重点支持供给侧结构性改革、构建新发展格局、经济高质量发展、推动科技创新和产业链供应链优化升级、重点领域风险化解以及民生保障社会稳定等重大政策方向。二是准确把握财政作为国家资源配置政策工具和市场作为资源配置决定性手段的相互关系,充分发挥财政体制机制改革对市场经济改革的突破性、先导性作用,以更大力度推进在竞争性领域的财政手段退出,坚持减税降费政策措施为市场主体纾困减负,完善财政资金直达机制,扩大中央财政直达资金范围,最大限度地发挥财政资金激发市场活力的效率和作用。

来源:微信号:中国财政,https://mp.weixin.qq.com/s/nG39xB3l7hf12vNf4do_6g 发表时间:2021年8月4日

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