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关于加快西咸新区建设中国特色新型城镇 化范例的调研报告

作者: 朱洞风 发布日期:2015-11-30
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关键词:中国特色新型城镇化范例,高端特色农业发展,改革
建设中国特色新型城镇化范例是《国务院关于同意设立陕西西咸新区的批复》批复的重要精神。西咸新区在新型城镇化建设中,应率先加大户籍、土地、行政管理体制等方面改革力度,加快发展与现代田园都市定位相匹配的高端特色农业,适度发展以就业为导向的劳动密集型产业,加强自身财政能力建设,高起点发展公共服务,不断加快建设中国特色新型城镇化建设步伐。

一、西咸新区建设中国特色新型城镇化范例的基本情况

(一)新型城镇化发展理念走在全国前列

西咸新区积极吸收借鉴国内外城市建设发展的知识和经验, 以创新城市发展方式、建设现代田园城市为目标,致力于节约用地和提高人口承载力, 确立了现代田园城市理念、现代产业体系理念、文化传承理念、产城一体理念、城乡一体理念、生态保护理念等新型城镇化发展理念。这些理念对于西咸新区加快建设中国特色新型城镇化范例发挥着
重要指导作用。如西咸新区秉持以人为核心的城镇化,阳光开发、合理补偿,实现征地拆迁无重大上访,同时加快农转非户籍及配套改革,推进劳动力培训和就业服务,并通过补偿商业用房、约定入区企业预留岗位等方式解决农民长远生计,实现了农民城乡身份、就业方式、人居环境、社会保障等系列由乡到城的重大转变。

(二)现代田园城市规划体系初步建立

在《西咸新区总体规划》的统领下,西咸新区先后编制了田园城市总体城市设计、田园生态景观、城乡统筹、公共服务设施布局等 13 个专项规划,制定了现代田园城市建设标准和城市规划管理技术规定等建设技术标准,完成了重点片区的概念性规划、控制性详规及城市设计,初步形成以渭河为轴线,严格控制城市开发边界,点状布局的市镇体系,科学合理的城镇化布局, 现代田园城市建设已经进入科学规划、科学发展的新轨道。

(三)新兴产业开始聚集

一批重大项目加快推进,空港新城西部飞机维修基地和商务中心主体已经封顶,圆通西北转运中心、丰树物流园、LED 产业孵化器等项目建设步伐不断加快。重点板块初具雏形,沣东新城三桥商圈、统筹科技资源改革示范基地、六村堡工业园、海航高新技术产业园、中国锂产业园、美国科技产业园等一批产业园区正在形成。行业领军企业纷纷入驻,阿里巴巴集团菜鸟网络西北核心节点项目、瑞典宜家家居、华晨集团等著名企业已经进入并开工建设。产业发展势头喜人。

(四)新型城镇化建设初见成效

城市骨架初步建成。 200 多公里市政道路建成通车, 160公里市政道路正在加快建设,各新城核心区域骨干路网框架基本形成。西安北客站至空港新城的城市轨道交通规划已经完成,今年开始动工。城市综合管廊等城市基础设施建设模式在核心区开始推广。“廊道贯穿、组团布局”的田园城市总体空间形态正在形成。产城一体初见成效。西咸立体城市,规划在 1.57 平方公里的土地上容纳解决 7 万人生活就业,高起点探索集产业、住宅、服务融合一体的城市发展新业态。沣西信息产业园引进微软项目,打造产、学、 研、居深度融合的全生态产业链,建设生态宜居、富有活力的青年社区。

二、西咸新区建设中国特色新型城镇化范例面临的主要困难和问题

(一)劳动力剩余与不足并存的结构性问题较为突出。 

西咸新区现代田园城市是吸引人才和资本技术中的高端要素聚集,走出一条符合自然规律、经济规律、社会规律和城市发展规律,集约、高效、可持续的城市发展道路,是新型城镇化的科学实践。但西咸新区的城市建设和产业发展高端化对居民素质和劳动力素质的要求都比较高。而按照西咸新区现有规划,仅区内目前就有近 51 万农民需要进城,仅按照 50%的劳动力需要工作岗位,就有 25.5万人需要就业,而这部分农民多半不具备从事高端产业的能力和素质,西咸新区的高端城镇化和产业化也无法大量吸收这些劳动力。现代工业、农业和服务业对高素质劳动力需求与进城农民素质不高之间的矛盾将严重影响到西咸新区新型城镇化进程。

(二)如何提升农业土地生产率成为制约西咸新区建设新型城镇化的短板。 

西咸新区总面积 882 平方公里,规划建设用地 272 平方公里,农业用地为 610 平方公里,减除 5%的设施农地,尚有 580 平方公里的土地将从事农业种植和养殖。由于西咸新区城镇化和非农产业走的是高端化发展的路线,农业土地生产率如果不相应提升,会产生巨大的城乡差别,这个差别将远大于其他城市和地区。单纯通过财政补贴来弥补差距,会给财政带来巨大负担。按照西咸新区的高端化发展定位,农业土地生产率只有达到中等发达国家水平,才可能避免上述问题的产生。如何发展高效农业,提升 580 平方公里农业土地生产率是西咸新区未来发展面临的主要挑战。

(三)土地流转水平不高。 

尽管西咸新区采取了种种办法开展现代农业企业招商引资,但入区企业数量仍然不多。主要原因,一是农业为弱质产业,与非农就业比较,农业生产周期长,资金周转慢,比较收益低,且经营风险大,投资很难获取平均利润,有时候甚至连成本都很难收回, 目前西咸新区每亩每年的流转基准指导价为 1500 元/亩,企业认为成本较高,资本流入的动力不足。二是西咸新区对农业规模化发展的激励不足,无论是产业发展和规模经营,都缺乏足够的激励政策,不能调动资本流入的积极性。三是缺乏土地流转的监管机制,土地流转签订合同得不到有序的指导和公证,对农地流转的违规事件惩罚措施不健全, 土地流转履约风险较大。

(四)行政管理体制改革亟待深化。 

西咸新区建设现代田园城市,打造中国新型城镇化范例,必须聚集各类高端生产要素。而高端生产要素对教育、科技、文化、卫生、体育等社会公共服务环境有较高要求,基本公共服务是难以吸引各类高端要素聚集的,必须统筹高端产业发展和高水平公共服务供给,加大各类要素投入,尽快在西咸新区形成高水平、系统化的公共服务,但西咸新区目前属于管委会体制,主要承担城市开发建设职能,公共服务职能主要由各行政区政府承担,二者脱节的矛盾较为突出。同时,由于西咸新区不具备社会管理职能,社会管理领域的户籍、社保、土地等一系列制度改革不能及时跟上新区发展的需要,也制约了西咸新区新型城镇化的进一步发展。

(五)财力状况不佳。 

一是自身尚未形成财力,各项产业项目正在建设中,税源尚未形成。二是由于西咸新区坚持以人为本,注重照顾征地农民利益,征地成本较高,土地出让效益受到一定影响。三是西咸新区作为国家级新区,中国新型城镇化范例,各项基础设施和公共服务设施建设标准比较高,对资金的投入远高于一般性的经济技术开发区,目前各项建设主要靠负债和土地出让,财政投入压力极大。四是城镇化快速发展对财政带来新挑战。西咸新区总人口 90 万,城镇化水平仅有 23%,按规划 2020 年新区总人口达到 236 万,城镇化率达 80%,仅当地就要有近 50 万农民要进城,这还不包括引进的各类人才,以每个人 8 万元的进城成本保守核算(国务院发展研究中心测算),就有将近 400 亿的投入,即使是未来 6 年逐年分摊也将是一个庞大的成本,是西咸新区目前财力所难以承受的。

三、对策建议

(一)加快发展高端特色农业。 一是尽快制定西咸新区580 平方公里土地的现代农业产业发展专项规划,依托杨凌农业科技大学,发展一批特色农业产业园区,并向国家争取将其列入国家现代农业示范区。二是发展优质高效创意农业。以世界发达国家农业发展水平为目标,发展面向国际国内主要目标市场的开放型农业,重点发展高附加值的临空农业、超市农业、有机农业、生态农业、精致农业,积极引入国内外种植业、 养殖业、 畜牧业、 林果园艺业等领域的高端农副产品生产企业,培育一批农业知名品牌。三是推动工农商一体化发展。促进贸工农、产供销一体化, 发展农产品精深加工、休闲特色旅游、航空食品、农业科技会展、物流,延长农业产业链条。四是对西咸新区出台鼓励土地适度规模经营的专门政策。围绕土地流转、 适度规模经营和高产栽培技术、 农业机械应用、 构建社会化服务体系, 给予信贷支持和补贴等优惠,在农业建设用地上予以倾斜,支持发展农业保险,降低规模经营风险。加大农业信贷倾斜力度,力争 3年内农村家庭正规信贷可得率达到 40.5%的全国平均水平。鼓励发展农民合作组织,提高规模经营者的素质和组织程度, 对种粮大户、 家庭农场、 合作农场、村办农场和股份合作制农场等农业组织,给予适度奖励,力争用 3 年时间,实现农户参加专业合作经济组织比重达到 35%以上。

(二)赋予西咸新区管委会对所辖区域相应的行政管理权限。 可以分两步走,先进行托管,即在原有行政区划和机构、人员不变的前提下,西安、咸阳两市将西咸新区的行政管理职能全权委托西咸新区管委会行使,新增公务人员由西咸新区经省级人事部门同意后自行招聘。托管期过后,原行政区划和机构、人员并入西咸新区,西咸新区独立行使区划内的所有行政管辖权。同时省级有关部门要加快权利下放,除必需国家审批核准或省级政府部门审批核准外, 其余审批权限均由新区行使, 支持西咸新区放手发展。

(三)以申报国家新型城镇化综合试点为契机加快突进各项改革。 1. 加快户籍、医疗、教育、住房、养老、就业、土地的城乡一体化改革,破除一切阻碍新型城镇化进程的体制机制障碍。当前首要是要加快户籍和土地制度改革。授予新区户籍管理权限,可采取积分制和居住证制度,破除农民进城障碍和人才引进落户限制。尽快完成新区各类土地确权,构建新区、乡(镇、街道办)两级农村土地流转服务机构,拟定土地流转制式合同,提供土地流转信息, 进行价格指导和监督,建立健全各级政府土地承包及流转备案制度。 2. 加大省级财政对西咸新区农民进城的定向转移支付力度,增强西咸新区财政对农业转移人口市民化成本的承受能力。 3.建立多元化、可持续的新型城镇化投融资体制。建议发起成立西咸新区城市发展银行,同时拓展其与各类政策性开发银行以及商业金融机构合作。建议将省上的发债额度向西咸新区倾斜, 支持新区通过发行企业债券、中期票据、保险信托计划等多种融资方式筹集建设资金。深化市政建设管理体制改革,积极引入社会资本参与建设维护。

(四)加快西咸新区财政自生能力建设。 现阶段西咸新区尚处在财源培育阶段,因此建议省上继续给予西咸新区财力支持,在加大转移支付的基础上,可采取省财政中长期借款方式,对西咸新区实行最优惠利率,约定还款期限。同时优化财力支持结构,在继续加大基础设施支持力度的基础上,财力重点向农业和非农产业发展倾斜。

(五)适度发展以就业为导向的劳动密集型产业。 在产业高端化的定位基础上,结合新区农民劳动力结构引入布局一批纺织、服装、玩具、家具等劳动密集型企业,缓解新区就业压力。 加大对农民的技能培训力度, 结合新区产业发展规划,根据区内农民的年龄、性别、教育结构,加快制定西咸新区进城农民职业培训中长期规划,建议省教育厅、人力资源与社会保障厅、农业厅加大对西咸新区农民职业培训的政策倾斜。

(六)高起点发展西咸新区公共服务。 建议省政府在支持西咸新区建立健全城乡一体的社会保障体系,促进城乡基本公共服务均等化水平的同时。 重点支持西咸新区高标准建设各类市政基础设施,发展较高水平的社会公共服务设施,积极引进各类管理人才和国内外知名管理公司,创新公共服务供给和运营方式,高起点发展公共服务,力争公共教育、公共卫生和基本医疗、公共就业、社会保障、社会福利和社救助、公共文化、公共体育、公共安全等服务达到中等发达国家水平。

课题组组长:寇全安

课题组成员:朱洞风 王晓露 翟爱斌