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董嘉琪:城市如何用大数据应对公共突发事件:以纽约租房市场为例

作者: 董嘉琪,美国纽约大学城市规划专业研究生 发布日期:2020-07-29
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七月中旬,华尔街日报报道称,数百万美国人可能面临因无法按时缴纳房租而被房东驱逐。根据美国普查局的数据,有近一千两百万人未缴纳前一轮房租,而有近两倍的人对能按时缴纳下一轮房租持消极态度。

新冠肺炎(COVID-19)疫情初期,纽约州就房东在疫情期间驱逐房客的现象下了暂时性的禁令,纽约时报曾报道,很多研究者认为禁令六月底到期后,纽约市住房法庭每天将收到五万至六万件驱逐申诉。由于疫情尚未得到完全控制,纽约州长库莫宣布该禁令延长至8月20日。如果在纽约疫情控制尾声,数以万计的家庭流浪街头,之前为控制疫情做出的努力将付诸东流。

笔者所在的纽约大学弗曼房地产和城市政策研究中心(Furman Center of Real Estate and Urban Policy)一直致力于推进有关住房,社区和城市政策的研究,重点关注住房可负担性、住房公平和社区变化。在疫情期间,弗曼研究中心对疫情造成的大规模失业和因为失业造成的住房成本加剧问题进行了研究。

最新研究结果显示,政府预算与现实所需租金之间仍然存在缺口。弗曼研究中心针对租房情况进行的研究不仅希望能为疫情期间的快速决策制定提供有力根据,更倡议各地政府要正视长期的结构性问题,以及为其他租房比例高的城市提供可套用的测算模型,帮助政策制定者及时支持最有需要的群体。

城市大数据在决策中的应用

七月中旬,纽约州正式公布疫情房租补贴计划,将为符合条件的家庭提供一次性租金补贴,最多覆盖四个月房租。该补贴将直接交给房东以抵充房租,申请人无需偿还。整个疫情房租补贴计划的预算约为1亿美元。

弗曼研究中心于六月分析了纽约州和纽约市可能因COVID-19产生的租金短缺。分析使用2018年人口普查数据的抽样样本数据,以纽约州在疫情后公布的各行业失业救济金申领数据作为主要判断依据,并结合弗曼研究中心、美国加州大学伯克利分校Terner住房创新研究中心和哈佛大学住房联合研究中心对于高风险失业职业的评估,模拟预估家庭失业可能性,从而计算得出房租支付的资金缺口。

整个模拟运算的核心在于比较房租和疫情后家庭收入之间的差距。在疫情之后,家庭收入的主要影响在于1)完全失业;2)由于疫情和居家令影响原本工时,造成收入降低;3)市民的失业救济金申领情况和;4)家庭是否有资格获得美国联邦政府的疫情经济刺激补助金。研究还考虑了失业保险的申请成功率——因为种种原因,并非每个失业者都能获得失业保险福利。

研究估计,有82.96万纽约州租户家庭中至少有一个家庭成员因COVID-19提出了失业保险金索赔,其中约有四分之三为年收入低于区域家庭收入中位数80%的家庭。另外,有32.72万户家庭中至少有一名成员因COVID-19而失业,但没有领取失业保险福利。根据推算,每个月这些家庭的总计收入损失约为49亿美元,而他们目前可以获得的政府失业保险金每月约有36亿美元。联邦政府的经济刺激补助金给租户家庭带来约24亿美元的一次性补贴。

纽约市的房租缺口不容乐观。尤其在七月底额外失业金福利政策到期后,纽约市的租金缺口将达到纽约州总体水平的近一半。很大程度上这是因为纽约市内的租金更高,并且纽约市家庭中租客比重远高于州平均值。在预计就业机会恢复25%的前提下,纽约市所有租客家庭在八月后可能面临每月总计约5亿美金的资金缺口。

但研究也指出,其他因素可能会减轻租金援助的总需求。首先是一些家庭在续签租约时可以与房东协商降低租金,因为在疫情后有一部分家庭选择搬离纽约,租房需求下降 。根据CNBC报道,曼哈顿五月租赁合同签署数量同比下降62%,而高端公寓出租的价格下降了近20%。但是在布鲁克林中国城附近,笔者也有听闻房东以疫情为由,认为房客不愿意冒险搬家,要求上涨租金的情况。

援助发放需注意结构性问题

弗曼研究中心就家庭组成和失业福利申领举了一系列例子,计算这些群体在疫情前后的房租成本负担,房租负担为家庭收入的百分比。值得注意的是,政府福利对不同家庭产生了不同程度的影响,有些家庭的房租负担甚至低于疫情之前。但是,很多家庭从八月起将会面临急剧上升的房租成本负担。

三月,为了应对疫情造成的失业,联邦冠状病毒援助、救济与经济安全(CARES)法案扩大了原有失业保险的申领资格。通常没有资格的家庭,例如零工工人和自由职业者,或者由于公共卫生原因而无法前往工作场所的家庭,都可以获得失业救济。法案还延长了失业救济金的时间,在纽约,原本26周的时间限制被延长到了39周。

同时,在原本支付金额的基础上,政府为失业金申领者每周增加600美元的额外救济,但额外救济将于2020年7月31日到期。因此,随着疫情的持续和面临逐步减少的政府救济金数额,民间对于政府的租金援助的呼声愈加强烈。联邦政府也向具有联邦补助申领资格的人群一次性发放了最高每人1200美元的疫情经济刺激金。然而在疫情之前,这些家庭已然承受了不小的住房成本负担,这在纽约市尤为凸显。

弗曼研究中心通过对2018年美国统计局人口统计样本的分析发现,在纽约州,年收入低于1.5万美元的租房家庭中有近四分之三的家庭承受严重住房成本负担,即家庭支付超过50%收入用于支付房租。收入在1.5万至3万美元之间的租户家庭有53%承受着严重住房成本负担,这一比例在收入3万至5万美元之间的租户家庭中为20%。

在所有家庭中,纽约州约有46.3%的家庭是租客,其中,纽约市的比例更高,布朗克斯和曼哈顿的租房比例超过75%。然而,布朗克斯区集中了许多年收入3万美元以下的低收入家庭, 这些家庭在疫情爆发后如果面临失业,将无力承担房租,这对租房家庭本身造成很大的支付压力,也对房主造成巨大压力。

房主面临高昂的房地产税金、银行的贷款还有房屋本身的维护修缮费用。如果房主无力偿付房产税或是贷款,那么政府和银行也会面临资金链断裂的危机。据纽约时报6月29日的报道,纽约市政府因为疫情封锁影响,财政收入减少了90亿美元,面临财政危机。市政府不得不重新调整预算分配并适度裁员以避免赤字。

历年来,保障市民的住房稳定是纽约市政府关注的重点——从一方面来说,因为城市经济环环相扣,尤其在疫情之前,区域内的经济发展、就业和住房紧密相关 。而对于纽约这个住房自有率非常低的城市,如果房客失业无力承担房租,那么房东就会失去重要经济来源。

从短期看,政府需要对急需帮助的房客进行租金补贴,从而避免资金链破裂的局面;而从长期来看,政府仍需增加保障性住房的供给,并且挖掘社区资源,利用政策和市场结合的模型以解决社区中的住房需求。长期政策包括在纽约市的综合规划OneNYC中,对于保障性住房,政府目标在2026年末创造或保有30万套可负担的保障性住房,并提升市内所有种类住房的供给数量。政府在规划中也指出了新建住房和就业协同发展、为弱势群体扩大与住房稳定相关的帮助,例如法律援助、经济援助等。

尽管如此,此次最新公布的疫情房租补贴计划并不是以先到先得的形式发放补助,而是优先考虑具有“最大的经济和社会需求”的合格家庭递交的申请,申请者需要符合的条件包括在疫情前后家庭收入必须低于区域中位收入的80%,在疫情之间收入受到损失,以及支付家庭总收入30%以上作为租金。

在计算收入损失时,失业保险金收入和联邦政府拨付的刺激补助金计入收入范围,从而规避家庭多渠道申领不同政府补助超过实际需求的情况,使得专款专用。但根据弗曼研究中心的分析,实际需求距离政府1亿美元的预算,至少还有2-3倍的资金缺口。

应对公共突发事件,未来我们可以借鉴什么

在此次疫情中,我们看到了纽约州对租房市场潜在危机的积极举措,很大程度上归功于基于数据的科学决策和基于实际落地操作的政策设计。从邻近的新泽西州对于失业危机的处理上,我们也能看到从根源解决问题的重要性。总体来说,笔者认为有几个方面可以为城市决策者提供借鉴经验。

首先,在援助政策制定过程中,需要整合多方面资源,用数据进行决策。例如美国普查局公开的标准化数据使得各大研究机构能在疫情开始之初就着手研究,避免在数据获取上的时间消耗。在疫情期间,有许多研究机构利用不同数据评估疫情对城市经济造成的影响,美国城市研究所也对各州房租缺口进行了分析。

弗曼研究中心在使用公开的人口统计样本数据的同时,也将分析使用的代码公开在了软件源代码托管服务平台GitHub上,以供其他区域的机构直接借鉴使用。其他区域的研究机构仅需在世界最大的人口数据库Integrated Public Use Microdata Series上下载该地区的人口统计抽样样本数据,即可了解本地区家庭的住房成本负担和潜在的失业风险。

针对疫情,美国国家统计局也第一时间响应,开发了一系列疫情期间的试验性数据调查,包括家庭疫情影响调查和小微商户疫情影响调查。国家统计局利用已有的全国人口统计和经济统计问卷发放渠道发放这两个问卷,并且每周更新公开调查结果。家庭疫情影响调查数据采集从4月23日开始,约为纽约州居家令颁布后的一个月。

最新两周的结果显示纽约州约有30%家庭面临住房不稳定性。这两周的水平高于除第一周外的统计结果。然而,需要注意的是,由于每周在州级的问卷样本数量有限,如果考虑统计误差,并无法得出比例是否上升或下降的肯定结论。

其次,在不同援助发放的过程中,应当优化行政程序,并通过政策设计避免部分人群重复申领,将预算的每一部分用到刀刃上,真正帮助社会上需要得到帮助的人士。例如政府在制定政策时可以制定高风险失业职业清单、用政策限制多重申领,从而惠及更广的群体。如果不加以政策限制, 同一户家庭同时申领失业保险金和临时房租补贴,导致获得补贴后收入远超出疫情前收入的局面。

另外,因为很多社会弱势群体会在申请的行政手续上遇到种种问题,从而导致无法获得援助。三月初,纽约州的失业金申领系统便饱受诟病,由于系统老旧,申领人不得不寻找传真机来提交申请;申领系统还一度因为申请人数激增而出现问题。老龄化严重的地区也会面临类似的问题——如果政府将补助系统电子化,试问有多少老年人能完成申请操作。

最后,财政补贴无法长久持续,政府应当尽可能从根源解决问题。和纽约州不同的是,新泽西州在失业金申领系统激增、居民收入骤减的情况下,在州政府网站框架结构上开发了新岗位公告栏页面,鼓励亚马逊、联邦快递等用人需求激增的企业公开招聘信息。这一举措不仅能将人力资源分配到社会急需的岗位上,并且让市场消化一部分失业群体,从而从根源上缓解由于收入降低导致的生活成本负担问题。

来源:澎湃新闻网,https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_8399493 发表时间:2020年7月24日