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秦虹:城市更新与产业升级共生

作者: 秦虹,中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员、中国宏观经济论坛(CMF)主要成员 发布日期:2021-10-12
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城市更新是我们国家未来城市发展的一个重大战略举措。去年中央十九届五中全会首次提出实施城市更新行动,可以看到在随后的中央经济工作会上,把城市更新行动放在了扩大内需的这个战略基点之中。所以城市更新在未来中央政策的层面上它的要求应该是很高的,虽然文字中提出的是实施城市更新行动,但它实际上是作为一个战略推出的。

在理解城市更新行动这个问题上,住建部的王蒙徽部长做出了精准的阐释,他说:“实施城市更新行动,是以习近平同志为核心的党中央准确研判我国城市发展新形势,对进一步提升城市发展质量作出的重大决策部署。”“实施城市更新行动的内涵,是推动城市结构优化、功能完善和品质提升,转变城市开发建设方式;路径是开展城市体检,统筹城市规划建设管理;目标是建设宜居、绿色、韧性、智慧、人文城市。”

也就是说,实施城市更新行动是中央作出的一个重大决策部署,它是一个战略层面的定位,它不是某一个行业,某一个领域要怎么做的问题。因此我认为,《第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》里面提出的实施城市更新行动的第一句话非常重要,这就是“加快转变城市发展方式”。我们可以思考一下,过去的城市发展方式是什么?今后要如何转变?过去几十年来的城市发展方式,主要是依靠房地产开发的发展模式,所有城市不断地扩张边界,通过政府征地、招拍挂、卖地,开发企业买地、盖房子、卖房子,不断地扩大城市边界。所以城市外围扩张的发展大都是靠房地产开发推动的,这个推动力度非常强大。

2018年和1981年相比,中国城镇的常住人口是4.1倍,在同一个时期中国城市的建成区面积是7.89倍。什么叫建成区?建成区不是指城市规划区,也不是指城市的行政管理区,建成区是城市建设统计年鉴上公布的,是指建筑连接成片,基础设施配套齐全的地区,可以说是完全的城市化地区,城市化的扩张速度比人口增长速度快了1倍。近几年东部地区的城市由于土地面积的限制,扩张的速度放缓了,但是从统计数据上看到的是中西部地区还有很多城市依然在保持原有的速度向外扩张,但他们的人口却是减少的。为什么?可能和我们的体制机制有很大的关系,地方政府有卖地的需要。

城市不断地扩张,那内部是怎么发展的?大部分也是拆除重建,大拆大建,城中村、旧城区、棚户区、老工业区全部拆除了,通过房地产开发,建设了高楼大厦。我曾经和一个东北的著名工业城市交流,他问他们的城市更新应该怎么做?当时我提了一个非常天真的建议。我说,你们的城市是著名的老工业城市,可以充分利用工业遗产,如果在这个城市做出有特色的城市更新的话,能不能从工业遗产着手做城市更新?但是非常遗憾地是,领导告诉我说,我们这里已经没有什么老工厂了,虽然是老工业基地,但全拆完了,几乎没有留下多少工业遗迹,看不到这个城市的历史了,这是非常遗憾的。所以过去,无论是外部的扩张还是内部的发展,城市主要是靠房地产开发推动的。当然,这里有利有弊。中央下决心要改变过去城市发展的方式,我认为就是不再依赖房地产开发推动城市的发展。有人就问,不靠房地产开发地方财政怎么办?我们现在看到的是,未来城市的发展就是要通过发展产业,先进制造业,现代服务业,通过产业的提升和发展,通过现金流获得税收来支持城市的财政,不是靠房地产,而是要靠产业,这个方向是非常清楚的。所以在“十四五”规划和2035远景目标建议中有一句非常重要的话,就是让房地产与实体经济均衡发展。

还有人问,不搞房地产,老百姓的房子怎么办?住房怎么办?过去这么多年城市里增加了这么多人,不就是靠开发企业卖房子,我们买房子才解决的住房问题吗?我看,在大城市,未来大的方向是老旧小区改造和大力发展租赁住房,特别是保障性租赁住房,解决大城市年轻人、新市民住房困难不是再靠过去房地产开发卖房子来解决住房问题,更多的是靠租赁。那租售比不合理,企业不愿意建,年轻人租不起怎么办?我们看到,最近中央提出了关于大力发展保障性租赁住房的实施意见,给出了一系列财政、税收、金融等方面政策的支持,包括五大渠道来解决保障性租赁住房的供给问题,六大金融支持方向。城市发展方式的转变要求城市政府规划管理也要发生变化,过去规划管理都是针对新建的,全部都是适应房地产开发、土地招拍挂那套模式的,未来的规划管理要从重视新建到重视存量更新。

我也跟很多开发企业做过交流,很多企业说城市更新这个事情我们做不了,我们做了这么多年房地产开发,拍地、盖房子、卖房子,做得得心应手,是一个非常成熟的模式。城市内部又不拆,还要让它挣钱,这个事儿太难了。但是我觉得,“十四五”时期是房地产行业固优拓新转型发展的关键时期,固优就是“十四五”期间还有新建空间,企业要保持过去的创新优势,“拓新”就是同时必须考虑转型发展。因为今天中国城市的发展已经到了这一步。第七次人口普查数据告诉我们,2020年城镇化率达到了63.89%,城镇常住人口9亿人,这意味着,中国真实的城镇化率比我们每年抽样调查的城镇化率快了2.3个百分点。我们国家每年的抽样调查表明,2019年中国的城镇化率是60.6%,按照一年1个点的话,2020年应该是61.6%,但实际上是63.89%。国家做“十四五”规划,预期到2025年中国的城镇化率达到65%,但七普数据出来了,告诉我们到2025年中国的城镇化率可能会达到70%。根据城镇化的纳瑟姆曲线定律,当一个国家城镇化率低于30%的时候这个国家是农业社会,城市发展速度非常缓慢,达到了30%以后开始快速增长,中国在改革开放之后,特别是近30年都是在城市快速增长时期,所以中国从1995年开始,每年新增城镇常住人口超过1000万人,2000年后每年新增城镇常住人口超过了2000万人,2019年是1500万人。那么快速的城镇化进程到什么时候开始放缓呢?就是70%以后就会放缓。这就意味着“十四五”非常关键,“十四五”末中国的城镇化就会达到了70%的拐点。所以房地产开发企业固优拓新转型发展的关键时期就是这五年,你能不能转型成功这五年非常关键。

城市发展模式的转型要求我们告别房地产开发那种传统的大拆大建的模式,要走到有机更新。所以大家关注到国家发改委怎么提的城市更新?发改委主要提了“三区一村”,一是改造一批老旧小区,要引导发展社区便民服务,通过基础类、提升类、完善类三个方向改造老旧小区;二是改造一批老旧厂区,不是一拆了之,而是将“工业锈带”改造为“生活秀带”、双创空间、生活产业空间和文化旅游场地;三是改造一批老旧街区,引导商业步行街、文化街、古城古街打造市民消费的升级载体,发展新型文旅商业消费的集聚区。同时还要改造一批老旧楼宇。“一村”就是城中村,未来如果城市里还有一些拆建的空间的话,可能就是指一部分城中村,它是在政府引导下,让工商资本与农民集体合作共赢的发展模式。即使深圳,现在城中村也已经不走全部拆除的道路了,未来城市发展模式转型告别房地产开发,从过去的大拆大建走到城市的有机更新。

有机是说保留城市原来的传统、文化、机理,就是指原来的城市还是活着的,特色仍然保留,但它要在过去的旧的基础上焕发新的活力,主要是通过产业迭代升级。

中央提出城市更新行动仅仅半年的时间,地方政府的响应非常积极,可以看到今年3月《深圳经济特区城市更新条例》已经出台,深圳早在2009年就有城市更新办法,2015年就有条例。其他几个城市的办法和条例都是新出的,比如说成都4月份出台了《成都市城市有机更新实施办法》,6月北京出台了《北京市关于实施城市更新行动的指导意见》,重庆市出台了《重庆市城市更新管理办法》,天津出台了《天津市老旧房屋老旧小区改造提升和城市更新实施方案》,目前广州的城市更新条例正在征求意见,这些都是呼应中央提出的城市更新行动而出台的地方支持政策。这样的地方支持政策非常重要,因为城市更新离不开三个支持,一个是地方政府的政策支持,如果没有地方政府的支持城市更新没有办法实施,过去跟城市建设有关的所有政策基本上都是针对新建的,对存量怎么改,一个旧空间“内”能不能加层?“外”能不能加高?用途能不能改变?土地年限能不能延长?改造完了能不能验收通过?过去很多城市都没有管理办法,所以政府的政策支持非常重要。

可以看到地方政府在支持城市更新方面大概有四个方面:

1、在涉及居住区的更新方面,主要是把城市更新和地方的宜居宜业紧密结合。

2、在涉及环境更新方面,主要是与提高城市承载力紧密结合,包括城市交通体系建设、生态环境的修复和优化。

3、在涉及文化更新方面,主要是与城市的历史文化场景营造紧密结合。

4、在涉及产业更新方面,主要是老城片区更新与产业转型升级紧密结合。

这些都是值得我们期待的,地方政府通过实施意见、管理办法、条例给予存量更新改造的具体的土地和规划的政策支持,这些支持对企业参与城市更新才是非常重要的,可以保证企业能够合法、合规地从事城市更新实践。从具体政策上看,比如说在功能混合上,北京就提出老旧楼宇允许功能混合用途兼容,鼓励地下空间的应用。成都提出来利用既有建筑发展新产业、新业态、新商业,实施用途的兼容使用。过去土地是单一用途,现在允许在一个楼里,一个片区里用途的混合使用。存量的更新有一个经济产出的模型,如果城市存量更新让所有投资企业都有投入无产出的话,这是不可持续的,所以我们可以看到这些地方政府在容积率的奖励,容积率的提升,不计容方面都给了具体的政策,这是具体地对城市更新行动的政策支持,非常可贵。

第二个是需要企业的专业化能力的支持。企业最重要的专业化能力是在更新中如何引入和导入产业。城市未来的发展,要告别房地产开发模式,要依靠产业发展,同时,城市更新也必须注重产业的支持。在城市存量中,怎么能够发现低效资产,打造新空间,引入新产业,创造新生态,带来新消费,从过去的低效资产能够获得更高的产业产出,取得长久的经营收益和投资回报,这是一个专业化非常强的事情。

发现价值,提升价值是企业的专业化能力。在这个过程中,为什么更新后会有这么好的租金?当然跟你引入的业态、跟产业的注入有很大的关系。可以看到所有成功的城市更新都离不开如何布局、引入和升级产业。有很多成功的城市更新的案例,广州恩宁路永庆坊,怎么能平衡它的投资,要依靠引入的文化产业,一些居民搬走了引入了文化产业;老旧小区改造也不挣钱,愿景的老旧小区改造,他怎么能平衡资金,也是靠导入生活服务型的产业;上海的上生新所导入的是创意产业,将企业从盖房子营造空间到生活方式的营造。

所以城市更新最考验企业的专业化能力,它和房地产开发标准化的推动完全是不一样的。我认为,企业的专业化能力包括五个方面:1.科技为力;2.产业为核;3.文化为魂;4.设计为美;5.运营为要。

讲到产业,大家说谁都知道产业为核心。但是我看了这么多项目的体会是,产业导入是否成功不是你重不重视的问题,最重要的是你对产业的理解。为什么大家都知道要导入产业,有的成功有的不成功?对产业的理解差别非常大,这就是专业化能力。所以,产业为核,第一要注重产业升级,或者是业态的升级。其实没有绝对落后的产业,只有落后的技术环节。要么是升级产业,原来的制造业变成科创业、现代服务业;或者是产业业态的升级,将过去传统的制造业变成现代制造业,传统办公变成现代办公。第二是构建产业生态,紧紧围绕当地产业结构升级和消费结构升级的需求来配置,突出特色和现代,光有主导产业还不行,还需要构建有效的产业生态链;第三是兼顾生产和生活,光有生产型产业还不行,现在我们要打造复合功能区,既有生产,又有生活,提供宜居宜业宜人的新空间,满足现代人对居住、生活、消费、社交、文化、休闲、健康体验等多元需求。现在90后入职这些人收入不高,消费不低,他们不是两点一线的生活而是要丰富、多元、个性化的生活,所以我们要有生产型产业,同时要配上生活型、服务型产业,这个地方才能真正有生命力。

城市更新大家都想做,大家能够看到这个未来的大趋势,说明大家非常有眼光。我始终认为,中央提出的实施城市更新行动,它不是运动。所以我们要尊重规律。检验一个地方城市更新是否成功,我个人认为,唯一的检验标准就是能不能做到“引人、聚人、留人”,做到在经济上更有活力,空间上更有品质,文化上更有魅力,生活上更加丰富,居住上更有尊严,环境上更绿色、安全和可持续。如果我们做了城市更新,投入了大量资金,旧的地方变新了,但是本地人不去,外地人也不来,这种更新其实是无效的投资。当然,人的背后就是产业,所以城市更新是行动,但不是运动。非常地期待各个专业领域的企业家能够投入到城市更新这样一个新的赛道里,为城市的高质量发展作出贡献,使城市更新行稳致远。

来源:微信公众号:中国宏观经济论坛CMF,https://mp.weixin.qq.com/s/fb3HC1I7MsrvJPWRKHvhnA 发表时间:2021年8月19日