智库微信

订阅邮件

联系我们

联系我们

中国智库网
您当前位置:首页 > 观点与实践 > 生态 生态文明 > 文章

冯丹萌、张琦:绿色减贫面临的多重挑战及创新思考

作者: 冯丹萌,农业农村部农村经济研究中心;张琦,北京师范大学中国扶贫研究院院长 发布日期:2021-02-15
  • 字号

    • 最大
    • 较大
    • 默认
    • 较小
    • 最小
  • 背景

绿色发展理念是我国脱贫攻坚战的重要理论支撑,是关系到农村全面脱贫以及可持续发展的重要思路。然而 由于经济成本、地域差异以及人文观念等因素的影响,绿色发展理念在贫困地区的发展实践中具有较大挑战,绿色 减贫面临多重约束。本文通过从宏观经济、自然条件、外部约束等方面对绿色减贫面临问题的深度剖析,从制度设 计、路径实践、方法应用、保障支撑等多方面对绿色减贫进行了创新思考,旨在打破绿色减贫发展堵点,为贫困地 区疏通一条自然、经济与文化相协调的长效发展之路。

1、绿色减贫发展的必然趋势

1.1 绿色发展和减贫是《2030年可持续发展议程》新的目标和前提

从20世纪70年代以来,可持续发展理念不断得到推广。1972年,为保护和改善环境,联合国人类环境会议首次举行;1987年,联合国首次提出了可持续发展理念;1992年在联合国环境与发展大会上,可持续发展取得了国际共识;2000年9月在联合国千年首脑会议上签署《联合国千年宣言》;2002年第一届可持续发展世界首脑会议举行;2015年9月联合国193个会员国通过的《2030年可持续发展议程》,确立了消除贫困、保护地球、确保所有人共享繁荣的全球性目标。该议程不断在全球范围内发出倡议,传播可持续发展理念,推广生态环境保护与经济发展经验,将绿色发展与减贫作为可持续发展的前提和目标。这一方面标志着绿色发展理念进一步成为了全球共识,也在一定程度上为2030年全球发展战略制定了新方向和新目标。在目标制定方面,《2030年可持续发展议程》涵盖17个可持续发展目标以及169个子目标,其内容可以归结为人、地球、繁荣、和平和合作伙伴五大类。在理念构建方面,《2030年可持续发展议程》在突出可持续发展理念的同时,更加倡导加强消除贫困的任务,并且能够走绿色发展的减贫道路。在推进经济、社会和环境发展中,则提出了必须走包容式发展模式,即“不落下任何一个人”的包容性发展和绿色发展新理念。绿色减贫与发展之路,更加注重解决减贫、教育、卫生等传统基本生存的问题。与此同时,更加注重南北合作路径和能力建设,尤其是强化发展中国家的造血功能。《2030年可持续发展议程》的绿色发展和减贫目标的确定,为绿色减贫的国际合作和发展创造了新的机遇,预示着绿色减贫将在世界范围内有新前景和新期许。

1.2 绿色减贫是中国开展国际扶贫合作的重要路径

改革开放以来,中国减少农村贫困人口7.9亿,对世界减贫的贡献率超过70%。中国是全球最早实现千年发展目标中减贫目标的发展中国家。中国扶贫脱贫所探索的大国扶贫经验也为世界所推崇,为全球减贫提供了中国方案和中国成功经验,也为中国倡导的国际扶贫与合作提供了良好机遇和条件。未来中国参与国际扶贫合作的前景广阔,绿色减贫合作是重要路径。2015年9月26日,习近平总书记在联合国发展峰会上发表的《谋共同永续发展做合作共赢伙伴》讲话中承诺“6个100”项目支持,即未来5年中国将对发展中国家提供100个减贫项目、100个农业合作项目、100个促贸援助项目、100个生态保护和应对气候变化项目、100所医院和诊所、100所学校和职业培训中心六大方面的项目支持,其中减贫和生态作为两大支持项目,体现了中国在减贫和环境保护上开展对外合作的新举措。习近平总书记在2015年10月17日的全国“扶贫日”“2015减贫与发展高层论坛”上提出,推进工业、农业、人力资源开发、绿色能源、环保等各领域务实合作,帮助各发展中国家把资源优势转化为发展优势,同样预示着未来中国的绿色减贫之路将会快速推进。

1.3 打赢脱贫攻坚战必须贯彻绿色发展理念

在党的十八届五中全会上,习近平总书记提出创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念,其中,绿色发展理念作为核心内容之一,对推进我国经济社会科学发展具有重大意义。经济合作与发展组织的报告显示,绿色发展是一种新的经济发展举措,它将人类福祉置于发展的中心位置,确保自然资产继续为可持续发展提供必要的资源与环境服务。绿色发展扩展了财富、福祉、增长与发展质量的传统定义。2015年11月,中共中央、国务院印发的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确要求,脱贫攻坚要牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。因此,打赢脱贫攻坚战、实现贫困地区的可持续发展必须以五大发展理念为统领,必须把扶贫开发促进减贫和绿色增长结合起来,推进绿色减贫。绿色减贫,是精准扶贫和精准脱贫基本方略的内在要求,是贫困地区发展、脱贫攻坚贯彻落实绿色发展理念的重要体现。

2、绿色减贫面临的多重挑战

绿色减贫是以“绿色发展”理念为指导,结合生态、文化、经济等多重因素而实施的可持续发展模式。但是在实施过程中,由于宏观环境、生态资源的自然属性以及经济与生态的权衡等方面的限制,现阶段绿色减贫仍面临多方面的挑战。

2.1 宏观经济下行压力大的挑战

近年来,随着宏观经济的下行,中国整体经济发展受到一定的限制。据统计,2013年到2018年5年间,中国GDP增速总体呈下降趋势,从2013年的7.8%下降到2018年的6.6%,中国经济步入了新常态发展阶段(图1略)。

图1 2013—2018年中国GDP增速情况(图略)

在此经济压力下,绿色减贫整体受到一定的影响。不管是政府投资、市场拉动还是群体消费方面,都有所影响。经济的整体压力会直接增加地方政府对于绿色减贫的财力投入压力,影响绿色减贫项目的开展和实施进度;同时,经济的下行压力也会影响市场对于绿色减贫的带动力量,比如对贫困地区的劳动力转移方面、农产品的加工销售以及价格方面以及龙头企业的扶持带动方面等等,都会有所下降,对贫困地区的带动力量有所消减;最后,经济的下行也会影响消费群体对于生态旅游、休闲旅游等方面的消费能力,从而在一定程度降低贫困地区的旅游收入,从而影响绿色减贫效应。

2.2 自身价值转化难度大的挑战

首先,绿色减贫具有长期性,并非短期就能立马见效。绿色减贫的核心主要是将农业、生态、文化等可持续资源通过引入绿色发展理念,结合农业产业、生态旅游、文化旅游以及乡村休闲等方式,达到绿色资源的经济价值转化。但是在这种模式里,绿色发展理念是关键,生态文化等资源的保护是前提,在开发过程中要充分考虑贫困地区的未来可持续发展。因此,绿色减贫项目都是以长期规划为主,周期相对较长,见效时间也相对长一些。其次,绿色减贫具有一定的“稀释性”。所谓“稀释性”,就是指绿色减贫产生的经济效益会有一部分用于生态资源保护的再次投入,因此得到的经济“效益”会被稀释。由于绿色资源的经济效益并不是没有任何投入的“光合作用”,同样也需要在每次的转化中对绿色资源进行保护投入,维持绿色资源的质量从而更好地进行经济转化。因此,在此过程中会消耗一定的成本用于资源保护和更新,所以具有一定“稀释性”。当然,如果从可持续发展角度来看,这种“稀释”未必不好,而是一种长期“投资”。但是就减贫效益来看,在一定程度上会抑制经济价值生产的效益。

2.3 绿色资源外部性的挑战

绿色资源不同于其他一般资源,由于包含很多生态因素,如河流、空气、森林等资源都具有很强的外部性,不受行政区域的限制,因此在实施绿色减贫时,有关生态资源的保护和开发方面就存在很多的行政不一致性情况。

首先,在治理方面,由于生态资源明显的外部性特征,在一个区域的生态资源治理方面,所投入的财力和人力产生的生态资源效益并非百分之百被当地所“享受”,而是会有一部分效益被临近区域所获得,因此就会带来生态资源效益的行政区域界线模糊问题。这样的现象会造成各地政府之间对生态保护执行权属的界限模糊,其实也导致各地政府都不愿意为流出到临近区域的这部分生态损失买单。

其次,绿色资源除了本身的自然属性外,还具有一定的经济属性,可以通过合理开发达到经济效益。但是由于绿色资源的非区域性导致各相邻地区对于生态资源的开发利用达不到统一而影响开发项目的最终落地。比如河流沿岸的景观开发、森林资源的度假式开发,很多时候不仅是一个行政区域的范围,而是包含了几个行政区域,因此需要各相邻政府在项目规划、投资分配、项目实施阶段以及后期监测等方面都要达成一致,这在一定程度上大大增加了绿色减贫实施的难度。

2.4 绿色减贫测量的挑战

绿色减贫成效评价是一个范围广、内容又复杂的系统,不仅包含经济、社会、生态环境多种维度,对贫困的内容衡量也较难确定。同时,由于绿色减贫是近期提出来的新型概念,国内外对于绿色减贫效应的评价相对较少。目前来看,国际上有关绿色减贫测度方法主要有扶贫评价法和多维贫困测量法,但是内容和方法上还有一些不完善的地方。扶贫评价法主要是对国内许多扶贫成效研究的概括。国内有较多针对扶贫成效的研究,但是无论从内容还是范围上,都未能较准确全面地体现绿色减贫成效。第一,从内容来看,大多数研究偏重于仅从经济的角度出发去研究贫困人口减贫效应的高低,体现的仅是经济维度的减贫成效。然而,随着人类社会的不断发展、居民需求结构的不断调整和对贫困研究的不断深入,贫困的定义早已突破经济贫困的单维传统理念,而是随着不断上升的居民生活水平已经扩展到经济、社会、文化、教育、健康、生态环境等多维角度的缺乏。因此,仅针对经济维度去衡量减贫的整体效应不符合目前中国乃至全世界对于贫困含义及内容的界定,评价结果对贫困地区的减贫程度也不够准确。虽然逐渐有一部分学者针对贫困地区的其他维度进行扶贫成效测量与评价,比如医疗、科技、社会发展等维度,但是对于生态维度的考量仍旧欠缺。第二,从研究范围来看,虽然部分研究考量到环境治理等生态维度,但是侧重点并未涵盖中国整体贫困人口,研究范围较小,无法对整体中国绿色减贫情况进行评价。同时,对于减贫对象选择的精准度不够高,研究大多以某个区域的整体人口为对象,然而贫困地区与非贫困地区并未区分筛选,这样贫困地区与非贫困地区之间的发展差距容易对贫困地区减贫成效造成误差。多维贫困测量法主要从健康、教育和卫生三大维度对贫困程度进行测量,主要包含教育、健康、卫生三个维度共10项指标。然而,对于中国这样的发展中国家来说,贫困的内容远不止此三类,还包含更多的层面和维度。首先,多维贫困内容中并未涵盖经济维度,对于大多数发展中国家而言,由于经济整体水平仍有较大发展空间,贫困人口的经济条件不高,经济因素仍然是目前造成贫困的主要因素之一。其次,多维贫困并未把生态维度纳入贫困程度测量内容。随着全球生态环境的不断恶化,生态维度对于贫困的影响程度不可忽视。虽然改革开放以来中国经济发展战略经过多次调整,但是之前长时间的粗放式发展对生态环境造成较大负面影响,并与贫困形成相互恶性影响的关系。生态条件的好坏在一定程度上对于贫困人口的影响大于非贫困人口。最后,多维贫困测量法未包括社会保障维度。社会保障是国家依法强制建立的、具有经济福利性的国民生活保障和社会稳定系统,其本质是国家和社会对居民建立的一个保障条件。

3、绿色减贫思路创新

面对绿色减贫现行条件下的种种挑战,如何有效推进绿色发展理念在脱贫攻坚中的实践操作,真正实现“绿水青山就是金山银山”的长效性发展模式,还需要从思路上进行升级和创新。

3.1 “理念+行动”的绿色减贫政策支撑

党的十八大以来,在绿色发展理念指导下,我国扶贫脱贫逐步迈向绿色长效的稳定性发展路线,绿色减贫在政策保障上不断得到完善。国务院、国家发展改革委、农业农村部等部门相继出台了绿色扶贫相关的政策支撑。一是绿色减贫理念的制度支撑。主要从宏观思路上进行调整,通过生态文明建设、绿色发展等理念的提出,基本奠定了我国走绿色减贫道路的总基调。2015年4月,中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》,首次明确提出了新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化的“五化协同”。2015年7月,国务院办公厅出台《关于加快转变农业发展方式的意见》,提出加快发展多种形式的农业适度规模经营,通过农业资源利用和生态环境保护水平不断提高等,为全面建成小康社会提供重要支撑。二是绿色减贫实践的制度支撑。随着脱贫攻坚战的不断深入,绿色减贫理念也逐渐凸显,并体现在具体的减贫实践中得到相应的制度支撑。2015年11月,中共中央、国务院印发《关于打赢脱贫攻坚战的决定》,提出把生态保护放在优先位置,探索生态脱贫新路子,让贫困人口从生态建设与修复中得到更多实惠。2015年12月,国家发展和改革委等部门制定《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》,对居住在深山、石山等生存环境差、生态环境脆弱、限制或禁止开发地区的贫困人口,实施易地扶贫搬迁,为当地贫困人口寻求更适合发展的环境,同时也让生态系统得到恢复的空间。2016年8月,原国家旅游局等部门制定《乡村旅游扶贫工程行动方案》,提出乡村环境综合整治专项行动等八大行动,为脱贫和绿色发展提供环境政策支撑。

3.2 “外部选择+内部自生”的绿色减贫互促发展路径

绿色减贫在一些地区之所以实施难度大,是因为往往存在外部环境与内部发展不匹配的现象。有的地区虽然具有良好的自然发展基础,但是其内生开发能力不足,缺乏市场联动的发展机制;而有的地区虽然内生发展积极性高,但是却面临“巧妇难为无米之炊”的发展窘境。因此在绿色减贫实施过程中,要综合考量,适时而变。一是环境导向式的“安全牌”发展路径。很多贫困地区不具备绿色减贫的发展条件。如很多西北贫困地区生态环境恶劣,生态系统遭受破坏程度高,环境承载力较低,无法支撑当地人口的基本生产生活和长远发展。因此需要用变通的手段,给予当地贫困人口更多外部选择的机会。如主要针对一些生活在生态环境较为贫瘠地区的贫困人口的易地扶贫搬迁工程,就近选择生态环境良好、发展空间较大的地区进行搬迁,为其后续内生能力的发展提供可行条件。二是政策补给式发展路径。一些生态环境虽然较好,但是因生态保护区被禁止或限制利用的地区,当地贫困户无法对生态资源进行经济价值转化而造成发展途径大大受限,因此需要政府给予一定的生态补偿及劳动力转移就业等支持,以弥补其发展中的隐形损失。三是“资源转化+内生激发”型发展路径。这主要针对一些生态环境较好、开发利用空间较大的贫困地区,要以价值转化为发展核心,通过生态+农业、生态+旅游、生态+文化等多途径发展,使生态等绿色资源可以发挥其多种特性,有效转化为经济价值,带动贫困人口脱贫,同时保护当地生态环境可持续发展。如随着生态+农业+文化旅游模式的兴起,很多贫困地区通过当地自然风光和风俗文化,开发垂钓、采摘、qq农场等体验式乡村旅游模式,建立农家乐、民宿、乡村文化表演等周边产品,通过对生态环境进行保护式开发,达到生态资源与脱贫发展的“双赢”目标。

3.3 城乡融合下的绿色减贫大格局发展突破

从内容上来看,绿色减贫不仅仅包括生态资源的利用开发,同时也渗入了乡村文化、风俗习惯等内生性发展资源,融合度高,市场适应性较强。因此在新型城镇化进程不断推进的当下,绿色减贫逐步建立起城乡要素互通的现代化绿色减贫新格局。一是形成乡村生态+旅游绿色减贫新格局。近年来随着绿色发展理念的推进,很多贫困地区开始将生态资源有效融入乡村休闲旅游产品中。如针对生态环境较好的农村开发乡村休闲养生、生态餐饮、生态民俗等旅游产品,在原始旅游基础上进行生态维度的探索创新,提升旅游产品消费质量,适应现代化消费群体的中高消费需求。二是生态+农业的绿色减贫新格局。农业绿色发展是中国乃至全球共同关注的话题,也是中国绿色减贫的主要发展途径。2017年,中共中央、国务院印发《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》,明确提出“田园综合体”的概念,主要将生态、旅游与扶贫紧密结合起来。生态农业是农业现代化进程中产生的新型农业生产经营形式,也是一种新型旅游活动,其特点是充分利用农业资源,在农业生产的基础上增加了生态旅游等功效,达到农业绿色资源的多元利用,是农业现代化发展中的新型产物。三是生态+文化+旅游综合体验新格局。很多贫困地区属于少数民族地区,拥有丰厚的民族文化资源,因此有效融合生态资源、文化资源投入到旅游产品中,从而形成综合体验的新发展模式。2017年,原文化部发布《“十三五”时期文化扶贫工作实施方案》,提出要以革命老区、民族地区、边疆地区和集中连片特困地区为重点,加大文化扶贫的政策和资金扶持力度。可以看出,绿色减贫能够有效挖掘民族贫困地区的特色文化资源和生态资源,并将其转化为经济价值,起到脱贫带动作用。

4、我国绿色减贫创新突破的几点思考

绿色减贫打破了经济脱贫的单维度思维,打破了行政区划的人为制约,也打破了短期发展的局限性约束,从更宏观、更全局和更长效的多维角度构建了贫困人口脱贫以及长期发展的有效机制。未来在实践中,还需进一步完善、升级和转化,为中国在2020年全面建成小康社会基础上实现乡村振兴以及全球可持续发展起到推动作用。

4.1 要有绿色的长远发展观

绿色减贫之所以在实践中难以突破,主要还是观念的阻碍。生态与经济的相悖发展思维长时期影响人们的判断和行为。因此无论从顶层设计还是基层宣传,都要牢牢树立绿色与经济协同发展的理念。一是要从国家层面认识到绿色发展理念在人类长期发展中必须贯穿始终。要将绿色发展理念融入脱贫攻坚以及乡村振兴战略中,充分体现绿色发展理念对于脱贫、巩固脱贫成果以及乡村振兴发展的重要性和实践性,制定针对不同生态环境特点地区的绿色融入发展政策,如易地扶贫搬迁后的可持续产业支持、脱贫成果巩固的生态保护机制等。二是加大绿色减贫理念的培训引导。要对基层干部和专业合作社、家庭农场等新型经营主体以及农村企业开展绿色减贫的专业培训,主要围绕“两山”理论从生态资源的保护式开发进行理论和实践指导,让其切实学到“绿水青山”转为“金山银山”的具体内在转化机制,将绿色减贫理念落到实处。

4.2 要有“变”与“不变”的迂回式实践探索

一是要有保护生态环境的“不变”坚定原则。坚持绿色减贫的“不变”原则,就是以生态环境保护为红线,对生态环境贫瘠地区不产生破坏,对生态环境禁止开发地区不投机取巧,对威胁生态环境的资源开发模式不尝试,坚决走以生态环境资源保护为核心的可持续发展之路。二是要有自主选择生活环境的“变”的角度。贫困地区根据自身生态环境条件和承载能力,选择地理位置相对优越、交通条件便利、产业发展空间大的外部区域进行搬迁。地方干部要加大对搬迁贫困户的思想工作力度,使其认识到搬迁后的发展优势和经济效益,避免一些搬出又搬回的现象。三是要有“绿水青山就是金山银山”的“变”的思维。近年来虽然绿色发展理念得到推广,但是很多贫困人口尤其是偏远地区人口对于绿色资源与经济的协同发展并没有清楚的认识,在实践操作上还存在“两张皮”的现象。因此要加大基层对贫困人口的绿色减贫宣传力度,要大力加强对发达地区或已脱贫地区绿色减贫典型案例的宣传,使基层干部认识到绿色发展理念不仅仅能助力脱贫,更是脱贫后长期发展的可持续动力;也让贫困户从身边脱贫致富的例子中反思自己贫困的原因,找到一条适合自身致富的道路。要建立区域绿色减贫发展抱团协作机制,将发达地区绿色减贫的模式、经验、人才等与贫困地区共享交流,提升贫困地区绿色减贫的效率和脱贫成果稳定性。

4.3 要有打破空间的大胆式突破

绿色资源不同于一般资源,其根据自然、文化、历史等条件天然形成,不具有行政界线,因此在实施中要打破空间限制,打造城乡互动、区域联动的大扶贫格局。一是建立区域联动的绿色减贫合作机制。要认识到绿色资源的空间溢出性,即一个地区绿色减贫成效会因为绿色资源的区域不可分割性而具有一定的溢出效应。因此需要建立一个打破行政界线的绿色减贫区域联动机制,在集中连片特困地区的划分基础上,形成具有地域特色的减贫合作模式,通过整合绿色资源,打造具有一定规模的生态旅游、乡村休闲等基地,提升区域整体减贫成效,同时也可以大大降低减贫成本。二是要认识到城乡融合的人口要素流动性。随着新型城镇化和乡村振兴的推进,城乡人口流动加快。因此,绿色减贫要进一步以城乡融合发展为契机,重点打造绿色资源要素城乡互通的发展模式,充分借助于电商平台,依靠自身资源优势打造具有绿色特质的特色农产品,如西藏、青海等地的高原绿色农产品、湖北恩施的富硒茶叶等,提升生态资源与产品输出的结合度,增强要素进入城市的效率。同时,要注重人才的引进,以集体经济发展为媒介,通过招聘职业经理人等方式提升当地绿色资源的合理化开发和管理水平,推进脱贫成果显现、巩固和发展,为乡村振兴发展奠定基础。

来源:《环境与可持续发展》 发表时间:2020年12月15日