基层治理的突出问题

“碎片化”限制了基层治理主体的行动能力

“碎片化”问题成为当前基层治理面临的现实困境，其产生的主要原因是条块分割的政府管理体制。按照科层制的专业分工与层级节制原则，基层治理的职能分散在不同层级和不同管理部门之中，形成了以“块”为单元的属地管理和以“条”为线的部门管理两种分割的管理模式。

在此背景下，基层治理“碎片化”问题主要表现在以下四个方面：

其一，在横向上条线部门各自为政，过多考虑部门利益，不愿将资源和信息共享，囿于各自的职责范围，无法形成基层治理的整体合力；

其二，在纵向上层级之间协调困难，治理任务被层层转移到基层，基层政府承担了大量社会治理事务，这一现象被形象地比喻为“上面千条线，下面一根针”“上面千把锤，下面一颗钉”；

其三，“条块”间彼此分割、难以协调，如街道（乡镇）与部门派出机构的职权难以协调；

其四，“条块”关系具有封闭性，由此带来的以政府为中心的治理模式限制了市场、社会等主体参与治理的空间。由此，基层治理的“碎片化”导致了治理体系结构和功能的失衡，进而限制了基层治理主体的行动能力。

“原子化”增加了基层治理客体的复杂性

基层治理“原子化”是指由于基层组织解体或无效而产生的基层治理对象离散、无序和低组织化状态。过去在计划经济体制下，国家建立了总体性支配的社会管理体制，城市基层主要依靠“国家—单位—个人”的纵向控制体系将人民群众整合起来，在农村则通过人民公社这一“准单位体制”来达到整合的目的。改革开放以后，总体性支配的社会管理体制解体，大量城市居民离开所属单位，走进市场，更多的农民走出农村，进入城市，逐渐脱离单位和人民公社等组织单元，呈现出“原子化”的形态。

在农村社会，基层治理的“原子化”主要表现在两个方面：一方面，随着农村税费改革与“乡财县管”的实施，乡镇政权对农村社会的控制逐渐减弱；另一方面，随着人民公社的解体和家庭联产承包责任制的建立，村庄共同体逐渐消解，农民成为独立的个体，村集体组织失去了对农民的组织能力。

在城市社会，基层治理“原子化”主要表现为在市场化改革和城镇化浪潮的作用下，城乡社会结构发生深刻变化，异质性不断增强，人民群众的利益诉求日益多样，城市社会还无法形成有效的整合机制。而基层治理对象“原子化”的严重后果，可能导致个人与国家之间的社会联结弱化，使基层治理体系面临“失灵”的困境。

“内卷化”使基层治理的有效性边际递减

基层治理的有效性边际递减是当前基层治理困境的突出表现。近年来，国家通过加大资源投入、加强制度创新、引入新的治理技术等方式来提升基层治理的有效性，但实际效果并没有得到显著提升，反而呈现出“内卷化”的趋势。同时，国家通过加强和创新基层社会治理来破解“内卷化”困境，但基本上处于“改而不变”的状况。

具体来说，基层治理“内卷化”主要表现在两个方面：

一方面，基层通过引入技术治理来提升治理的有效性，使管理方式日益精细化，但不“接地气”，时常形成“空转”，与预想的治理效果相去甚远；

另一方面，国家多次推动基层自治组织的“去行政化”改革，以增强基层组织自治的内生动力，然而，基层自治组织的行政化倾向却不断强化，自治组织参与社会治理的空间依然有限。“内卷化”现象使基层治理的成本不断增加，基层治理的实际效果却没有明显改善，从而增加了基层社会的潜在风险。

针对当前基层治理实践面临的现实困境，仅仅通过基层治理创新并不能解决结构性所带来的问题，还要结合基层治理的具体情境，突破以县域为重点的基层社会治理体系，从更高层级上重塑基层治理的结构和功能。而市域社会治理作为县域社会治理的延伸，为基层治理困境的实质性化解提供了新的路径。

基层治理的路径选择

以市域社会治理加强和创新基层社会治理

市域社会治理是国家治理在市域范围内的具体实施，它以设区的市（包括直辖市、副省级市和地级市）为基本治理单元，覆盖市管辖的全部地域范围，兼具城市和农村。市域层面具有较为完备的社会治理体系，具有解决社会治理中重大矛盾问题的资源和能力，是将风险隐患化解在萌芽、解决在基层的最直接、最有效力的治理层级，在推进基层治理现代化的前线位置。党的十九届四中全会提出“加快推进市域社会治理现代化”，强调了市域社会治理的重要地位和重大意义。市域社会治理的成效，关乎党中央决策部署落实落地、市域社会安全稳定和国家长治久安。

市域社会治理作为基层社会治理的新样态，目的在于解决基层社会治理的多重困境，重构基层社会治理的基本单元和内在结构。

首先，市域社会治理充分发挥市级层面的统筹协调作用，通过上下贯通市、区（县）、街道（乡镇）、社区（村），把更多的资源、服务、管理下沉到基层，推动力量在基层集聚、问题在基层解决。

其次，市域社会治理充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，通过进一步厘清权责，建立协调联动机制，积极探索网格化治理模式，能够有效解决部门分割、条块分割问题。

最后，市域层面是将组织和个人最大程度整合起来的有效载体，通过落实基层自治制度、健全政府购买服务机制、改革社会组织管理体制、培育社会工作队伍等，发挥市场主体和社会组织在自主治理、服务供给、利益协调、诉求表达、矛盾化解和风险防控中的作用；同时加强公众参与的制度性建设，打造“人人有责、人人尽责、人人享有”的基层社会治理共同体。因此，市域社会治理是在结构和功能层面上的基层治理创新，推进市域社会治理，能够实质性化解基层治理“内卷化”问题，提高基层治理的有效性。

职责梳理是推进市域社会治理的重要抓手

政府职责是指由各层级政府及其部门所承担的工作任务，职责梳理就是依法界定职责在各级政府及其部门间的分配以及形成的运行结构，涵盖横向、纵向、条块的政府间职责配置。横向政府职责即一级政府内部的部门间职责配置，而职责在各层级政府间的分配构成纵向政府职责，条块间的职责梳理则是要理清垂直管理部门与地方政府之间的关系。建立健全市域范围内的政府职责体系，是实现各项事务治理制度化、规范化和程序化的重要路径，对提高行政效能，确保经济社会各项事务得到有效管理，提升人民群众对公共服务的满意度，实现经济持续健康发展和社会长治久安，具有重要现实意义。

市域社会治理的政府职责梳理是一项复杂的系统工程，需要着重考虑以下三个方面。首先，要厘清纵向政府职责，改变治理任务层层下压的状况，保障市域社会治理的整体性与协同性。在治理责任下移的同时，将资源配置重心下沉到基层，将编制、人员、资金、设备等资源逐步向县（区）、乡镇（街道）等基层倾斜，提升基层部门承接能力。

其次，要建立横向部门协调联动机制，克服部门本位主义和“联而不动”。理顺不同职能部门间关系，建立跨部门协同机制。

最后，要厘清条块部门的职责范围，完善条块协调联动机制。通过建立“块块合作”“条条协同”“条块衔接”的区域一体、动态治理问题解决机制，着力解决基层治理“碎片化”问题。

“智治”是推进市域社会治理的重要路径

随着大数据、云计算、物联网、区块链和人工智能等新兴信息技术的发展，现代科技尤其是数字技术在社会治理中越来越发挥着重要作用，数字治理体系和治理能力现代化已经成为国家治理体系和治理能力现代化的核心动力。因此，作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，市域社会治理应重视大数据、云计算和区块链等新兴信息技术的科技优势，充分发挥智能化技术在政治建设、法治保障、德治教化等领域作用，推动社会矛盾、社会治安、公共安全等风险防控智能化，提升市域社会治理的智能化水平。

市域社会治理的智能化主要体现在三个方面，首先是推动治理体制现代化。针对政府部门横向专业分工与纵向权力配置导致的基层治理“碎片化”问题，市域社会治理智能化通过建立数据汇集整合、开放共享的信息平台，形成市、区（县）、街道（乡镇）、社区（村）上下贯通、高效联动的社会治理新体系。

其次，推动治理工作布局现代化。智能化强调市级党委政府的统筹协调作用，建立起权责清晰、横向到边、纵向到底的治理机制，以智能技术实现治理要素的重新组合和优化配置，从而解决组织和人员的效率极限难题。

最后，推动其它治理方式形成合力。智能技术的输入可以促进政治、自治、法治和德治等治理方式高度结合，推动治理方式数字化、网络化、智能化，提高市域社会治理效率和治理现代化水平。

来源：《国家治理》 发表时间：2020年8月21日