开展耕地生态补偿是促进耕地数量、质量、生态三位一体保护，保障资源生态安全的重要措施。积极开展生态补偿政策评估、调整优化等研究，是搞好耕地生态补偿工作的有力支撑。

一、耕地生态补偿政策内涵及理论依据

1.耕地生态补偿政策研究的背景与内涵

实施耕地生态补偿政策的主要原因在于耕地具有显著的正外部性。耕地的正外部性除了具备提供粮食、蔬菜等农产品的生产功能外，还具有涵养水源、调节气候、防止水土流失等生态服务功能。耕地生态补偿除了保障国家和地区粮食安全功能外，还具有转变生活生产方式、促进乡村土地高效利用、维护农村天然环境的功能。

适合的人类活动对耕地的正外部性有促进作用，错误的行为则会产生负外部性。如过度使用农业化学品污染耕地，造成不可逆转的后果，导致耕地资源不断枯竭。但保护耕地生态也会失去部分的发展机会，为弥补损失的发展机会，就需要实施耕地生态补偿政策。目前耕地生态补偿政策的定义不一，按照中国环境与发展国际合作委员会对生态补偿政策的定义:“生态补偿政策是一种以保护生态服务功能、促进人与自然和谐相处为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用财政、税收、市场等手段，调节生态保护者、收益者和破坏者经济利益关系的制度安排与法律手段。”我们认为，耕地生态补偿政策是指通过颁布政策的形式，鼓励促进耕地正外部性的行为，抑制对耕地生态造成负外部性影响的行为，以达到耕地生态保护目标的政策。

2.耕地生态补偿政策研究的理论依据

（1）外部性理论。外部性是某个经济主体对另一个经济主体产生一种外部影响，而这种外部影响又不能通过市场价格进行买卖。根据庇古税的原理，通过征税与补贴，能够使外部效应内部化，增加私人收益或成本，达到个人与社会的最优状态。耕地生态功能具有一定的正外部性，但这需要农户付出额外的私人成本，如减少使用化肥造成减产、秸秆还田需要花费更多的人力与时间等，这是私人成本大于社会成本，社会收益大于农户私人收益，对农户而言显然是不公平的。耕地生态补偿政策就是为了降低私人成本，增加私人收益。

（2）公共产品理论。根据公共经济学理论，社会产品可分为公共产品和私人产品两大类。公共产品具有效应的不可分割性、消费的非竞争性和收益的非排他性三个特征。由于这些特征，使得公共产品不能像私人产品一样拆分进行买卖，容易产生“搭便车现象”和“公地悲剧”。耕地涵养水源、净化空气等生态价值具有纯公共产品的属性，由于存在市场失灵，市场上会出现大量的“搭便车者”，对耕地生态进行维护的人越来越少，出现耕地生态环境破坏、耕地撂荒等现象，导致“公共地悲剧”。这就需要政府加强耕地生态补偿政策研究，以弥补上述缺陷，提供高质量公共产品。

（3）生态资本理论。许多学者已将非使用价值（或存在价值）引入主流经济学，认为生态资本的非使用价值是独立于人们对它进行使用的价值。生态资本是能够带来经济和社会效益的生态资源和生态环境，自然资源总量、环境质量与自净能力等都属于非使用价值。生态资本的循环需要可持续的资源或资金，耕地生态补偿政策的制定与实施可以获得资金或资源，进而促使生态资本的可持续运转。

二、耕地生态补偿政策的途径、内容与目标

国际通行的耕地生态补偿可分为权利取得（包括征收、协议赎买、土地赎买、土地储备、以地易地等形式）、权利转移（特指土地发展权转移）和权利弥补（涵盖现金补贴、赋税减免、财政转移支付等形式）三个类型，我国较多采用权利转移的补偿形式。西方发达国家的“耕地休养”政策最终目标是保护耕地质量，恢复地力和水资源，确保国家长远的粮食安全。我国耕地生态补偿的主要内容是废弃物综合利用，按标准合理减少化肥、农药使用量，对秸秆还田等有利于保护耕地生态功能的行为进行补偿。具体来说，耕地生态补偿政策的目标主要集中在以下几点。

（1）保障耕地生态安全

人们在土地上进行生产活动，就是耕地的使用价值。人们要在自然环境承载力范围内从事生产，若对耕地生态系统造成破坏，导致自然环境形成难以修复的损害，耕地再生产能力会下降甚至消失，最终反作用于经济发展。我国耕地撂荒、耕地违规开展非农建设屡见不鲜，化肥、农药用量远超国际环保标准上限。因此，针对耕地数量和质量等开展生态保护行动刻不容缓。

（2）促进经济协调发展

通过对耕地利用产生的收益，就是耕地的经济价值。众所周知，牺牲自然环境来发展经济的方式是不可取的。况且我国耕地数量不足，需要通过科学环保的方式增加产量。因此，耕地生态补偿政策既保护耕地并提高农户经济收入，也通过激励方式引导农业从粗放发展模式向集约发展模式转化。

（3）提高社会接受程度

耕地具有社会价值，是农民财产的重要组成部分和生计的保障。耕地生态补偿政策既改善了农业生产条件，增加单位耕地产量，也增加了农户收入。同时耕地生态补偿政策还有潜在的社会目标，向民众传达绿色发展的理念，引导农户自觉保护耕地生态，以达到保护耕地生态的目标。

（4）耕地生态价值提升

耕地具有生态价值，是自然系统的一部分。有学者提出，耕地生态价值是制定耕地生态补偿标准的依据之一。

上述耕地生态补偿政策目标之间彼此作用，彼此制约。总的来说，耕地生态保护目标是行动导向，耕地生态价值提升目标是根本，经济目标是基本前提，社会目标是保障。各目标之间相互作用，并对耕地生态补偿政策制定产生重要影响。

三、耕地生态补偿的现有政策

耕地生态补偿作为解决耕地污染、促进城乡协同发展的有效手段，逐渐引起社会关注，中央一号文件多次提及耕地生态补偿（表1略），国家也逐步出台耕地生态补偿相关政策（表2略）。由于我国各类政策名称之间没有明确划分，本文中所指的耕地生态补偿政策包括各类促进耕地生态保护、耕地生态环境提升的补偿政策。

通过表1可以发现，一号文件关于耕地生态补偿政策的目标由单一的耕地生态保护目标转向耕地生态保护与促进区域协调发展的多重目标，并更加注重农户的参与，补偿类型与方式逐渐增多。

由表2可以发现，我国耕地生态补偿政策日益完善，由最初的保护耕地数量逐步向数量、质量、生态三位一体的方向转变，补偿方式与补偿对象更加规范详细，从保护基本农田到保护农村生态环境，耕地生态补偿的功能也逐渐完善。

但我国耕地生态补偿的现有政策也存在重项目支持、轻日常补偿管理、补偿途径单一、补偿标准低等一系列问题。

四、进一步加强和完善耕地生态保护补偿政策研究的建议

1.设置科学合理的补偿标准，优化资金投入

耕地生态补偿标准是不断探索的复杂过程。在具体操作中，应结合当地社会、经济发展情况，运用意愿调查法和生态价值法等多种方法合理确定生态补偿标准。并随着经济社会发展水平提高，耕地生态补偿标准也应逐步提高。

同样的资金投入在耕地有机质提升和耕地数量保护方面会取得不同的收益，需要合理分配耕地生态补偿资金。例如无公害农产品生产基地面积对耕地生态补偿政策综合绩效的关联度较强，增加无公害农产品生产基地面积能够控制化肥和农药使用量，因此可以在无公害农产品基地建设方面增加投入。

2.进一步拓展耕地生态补偿方式和资金渠道

目前主要的补偿方式包括现金补偿、实物补偿和技术补偿。但在实施中存在一些问题，例如现金补偿、实物补偿容易被农户感知，但农户拥有的耕地面积较小，因此到手的现金补偿也不多；实物补偿发放秸秆腐蚀剂，却没有考虑农户使用时会带来收割、松土等额外工作成本，农户有抵触心理。若大幅增加补偿标准、同时考虑额外的工作费用，也不符合当前的财政情况。因此，未来在坚持增加转移支付资金的同时，要不断拓展补偿资金渠道，试点引入市场生态补偿机制，采用多元化的补偿方式，减小财政资金压力。

3.进一步提高农户参与度

耕地生态补偿政策的社会绩效主要体现在农户政策满意度和农户参与度方面。应通过提高耕地生态保护政策执行力度、加大宣传教育、增强农户参与意识、增加农户耕地生态补偿政策参与机会、发挥基层组织作用、增加农户技能培训等途径，进一步提高农户参与度。

4.加强耕地生态质量评价及耕地生态补偿政策评估优化

应在制定和实施耕地生态补偿政策的过程中，积极从耕地生产能力提升、健康产能、资源可持续利用等方面开展耕地生态质量变化评价，从生态、经济、社会效益以及直接效益、间接效益等角度开展耕地生态补偿政策实施效果评估，以此为依据不断调整优化耕地生态补偿政策。

5.构建市场化多元化的耕地生态补偿机制

针对在当前农业产业结构调整、提高耕地利用经济效益、增加农民收入过程中，有可能出现耕地污染以及水利设施条件、有效土层、耕作层遭破坏等情况，在耕地生态质量评价的基础上，积极研究制定耕地生态修复的相关政策，出台相关的耕地生态修复收费标准，促进耕地生态补偿机制的市场化、多元化。

来源：微信公众号“中国土地科学”，https://mp.weixin.qq.com/s/du4KGKEbam0dOqdBCnFO-Q 发表时间：2020年2月5日