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刘守英:城市化与土地制度改革

作者: 刘守英,国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员 发布日期:2012-08-27
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诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨预言:中国的城市化和以美国为首的新技术革命将成为影响人类21世纪的两件大事。各种对未来中国经济增长的预测表明:城市化是下一轮发展的引擎。

如何突破传统城市化的模式,一些地方的探索可以提供若干启示:

北京:城乡结合部重点村融入城市的试验

以破除城乡二元体制为突破口,以保护农民利益和原住农民彻底融入城市为前提,使农民成为有住房、有产业、有就业、有股权、享受城市职工社保和均等化基本公共服务的新市民,实现城乡结合部地区的完全城市化。

在规划上,将50个重点村纳入城市总体规划,并按村制定改造实施规划方案;在土地政策上,给原住农民保留劳均50平方米产业用地,允许农村土地在不改变土地性质的前提下,发展非农产业;作为试点,允许集体建设用地参与住房建设;将重点村一定比例土地进入土地储备;对农民集体房屋拆迁参照国有土地征地拆迁政策予以补偿安置;在立项审批上,允许在村域范围从事的产业建设、基础设施项目、回迁楼和租赁房建设等立项,并允许农村集体经济组织成为立项和投资的主体;在社会保障上,实行整建制农转居,重点村农村劳动力全部按城镇职工社保标准进入社保体系;在产权制度上,进行农村集体经济产权制度改革,量化资产,股份到人,将集体经济组织改造成新型合作经济组织,让农民成为有资产的市民;在社会管理上,城乡结合部改造完成后,原农村集体经济组织转变为城市社区,实现城乡统一社会管理体制。

广东南海:集体土地上的工业化和城市化

集体土地上崛起的工业化。上世纪90年代初,地方各级政府和农民集体将各自手中控制的土地进行统一规划和整合后出租给企业使用。到2002年,南海全市工业用地中保持集体所有性质的几乎占了一半。农村集体建设用地直接进入非农使用所创造的土地级差收益得以保留在村庄内部,且农民集体能长久享有土地级差收益。

集体土地上“长”城市。一是明确界定历史遗留建设用地范围,予以确权,为集体建设用地合法利用和交易提供保障。二是制定不同权属土地交易准则。三是制定集体建设用地转国有建设用地办法。四是制定集体土地交易的土地出让金收取政策。五是办理农民公寓房地产权属登记。

以土地制度创新为核心启动的改造,不仅为南海新一轮发展释放了巨大的建设空间,而且促进了产业升级,农民集体土地租金大幅提升。实现了土地转用和功能转化中城市化与农民利益提升双赢的新局面。

海南陵水、三亚:改革征地拆迁模式

让农民成为实施征地拆迁的直接参与者。明确被征地农民的主体地位,政府起指导、监督、宣传和协调作用。

允许农民集体建设用地进入市场。陵水县在试点中,除按海南省最高标准支付农民补偿外,还允许村委会在旧村改造时,将剩余的集体建设用地直接招拍挂上市,开中国集体建设用地通过有形市场实现土地收益之先河。

同时,创新留用地安置,培植适合农民从事的有稳定收入流的产业。

三个案例表明,只要改变现行城市化模式,未来中国城市化是可以继续并持续发展的。新城市化模式的核心是,进行二元体制的突破,允许农民参与城市建设;通过土地制度改革,实现集体建设用地与国有建设用地 “同地、同权”,让农村集体土地在符合规划下参与城市化进程。

来源:《四川日报》,2012年8月24日