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刘守英:土地制度变革是中国经济高速增长的发动机

作者: 刘守英,国务院发展研究中心农村经济研究部研究员 发布日期:2008-12-01
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我国土地改革具有以下几个特点:

第一,过去30年土地制度的变革是中国经济高速增长的发动机。

为什么?从土地制度变革和国民经济关系来说,土地制度变革分成几个时期:

第一个时期是70年代末80年代初,以包产到户为特征的农地制度改革,形成“上缴国家、留够集体、剩余是自己”的合约结构,让农民获得剩余索取权,彻底改变了传统集体所有制激励低下、分配平均主义对农民积极性的挫伤。

第二个时期就是1998年的土改法之前,中央政策鼓励农民利用集体土地,创办乡镇企业。农民集体土地主动进入非农用地市场,创造了乡镇企业异军突起的契机,使中国的工业化进程进入快速道。农村工业化成为这一时期国民经济增长的主要力量,根本改变了国民经济以国营经济为主、工业化以国家工业化为主导的发展格局。

第三个时期,从20世纪90年代末期至今,中国经济的高增长是靠高速的工业化和快速的城市化两个引擎在拉动,土地更是成为这两个引擎的发动机,表现在地方政府通过低价征用农村土地来推进高速工业化。另一方面,随着出口导向战略的实施,中国经济全面融入全球经济。沿海发达地区,尤其是珠三角和长三角,成为中国经济高速成长的主角。珠三角和长三角能形成世界工厂,正是得益于将近一半的集体存量建设用地进入市场。中国每一个重大的转折时期,土地制度的变革都起了很重要的作用。

第二,中国二元土地制度形成并强化。

中国从计划经济向市场经济改革是产品市场化和要素市场化的过程。但是,中国的土地市场可能是为数不多的走向更加管制、更加计划、更加集权配置的资源。

农地非农化和建设用地制度呈现向地方政府土地利益最大化的倾向,1998年《土地管理法》形成农地非农化的政府垄断,这里面包括对农地转用实行指令性计划管理等等。

第三,国有建设用地使用市场从无偿到有偿。

比如1987年以前土地使用主要以无偿划拨配置,1988年《宪法》允许土地使用权可以依照法律的规定转让。90年代至今,协议和招拍挂的市场化出让逐渐成为土地出让的主要形式。

十七届三中全会土改有了新突破,为改革现行的二元土地制度提供了政策空间:

明确“在土地利用规划确定的城市建设用地范围内,经批准占用农村集体土地建设非公有性项目,允许农民依法通过多种形式参与开发经营并保障农民合法权益”。为农民集体土地不改变集体所有制性质,参与工业化、城市化进程提供了一个小的政策空间。尽管是一个小口子,如果农民把这个小口子用好,可能会争取一个大口子,可能争取在不改变集体所有制性质,农民集体土地进入非农市场,这是未来的一个大空间;

为存量经营性建设用地进入市场提供了通道,为实现集体土地和国有土地同地、同价、同权,建立城乡统一的建设用地市场提供了政策空间;

规定了农村建设用地整理与节约集约的前提和原则;

明确提出了严格界定公益性和经营型建设用地。为缩小征地范围,真正实现按公益性目的征地提供了前提。提出了对失地农民权利补偿和全面保障原则,对失地农民的补偿从现行的按农业用途的产值补偿,转向按权益补偿,以及对失地农民的安置,转向,包括就业、住房、社保等全面保障提供有效的措施;

土地管理提出“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”四原则,产权管理纳入土地管理内容,为改变目前计划管理和审批管理的土地管理制度提供了政策空间。

对十七届三中全会目前有各种解读,但文件以保护农民权益,特别是土地权益为重点,消除城乡二元体制,实现城乡一体化的目标,我觉得是明确的。

来源:《中国改革》,2008年第12期