杨嬛、陈涛:生产要素整合视角下资本下乡的路径转变——基于山东东平县土地股份合作社的实证研究
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摘要: 资本下乡是现代农业发展的客观需求。当前以政府资本支持和引导工商资本下乡,实现的是“资本主导的外生型要素整合”这一路径促进了农业发展,但也给农民和农村发展带来了社会、经济上的负面效应。因此要发挥土地在要素整合中的主导作用,转向“土地主导的内生型要素整合”新路径,用土地要素引导资本有序进入乡村,将农民在资本下乡中的主体地位落到实处。山东东平土地股份合作社的案例从实践上证实了这一新路径的可行性。为此,需要从鼓励和引导发展土地股份合作社,协调和整合使用农业发展相关项目资金,搭建类似“农超对接”的合作社-企业对接平台等方面推动资本下乡路径转变,实现农业生产要素整合的“土地主导”,加强农民利益保护,实现农业、农民、农村同步发展。

关键词:资本下乡;生产要素整合;土地股份合作社

一、引言

随着农村改革深入推进和城镇化快速发展,我国农业向现代化经营模式转变的节奏逐步加快。资本投入是农业现代化过程的关键之一,城市工商资本进入农村已成为农业现代化建设的重要资本来源。城市工商资本下乡推动了农业发展,但也对农村经济、政治发展和社会结构产生了负面影响,因此引起了学界广泛关注。资本是农业发展的稀缺资源,部分地方政府或村集体极力促进土地流转,从而造成农地流转价格扭曲,低于其应有价值(李婧、欧良峰,2014)。同时,村组织成为“资本”的代理人,损害农民合法权益,带来农村利益格局剧烈变动,危害乡村治理(陈靖,2013)。政府资本在农业发展和新农村建设中发挥了重要作用,但是在引导和支持城市工商资本下乡过程中,两者相互让渡或分享收益,导致农民利益受损(仝志辉、温铁军,2009)。

资本下乡是当前农业发展的客观需求,需要加强其积极作用,化解其消极影响。在战略方向上,陈锡文(2010)指出资本下乡和土地流转需要综合考虑农业、农村、农民问题。在具体措施上,温铁军(2005)提出,通过综合合作社建设推动社区内资源积累与外部资本投入相结合;蒋云贵(2013)提出,将农户土地承包经营权资本作为资本整合的重要内容,从而保证农民权益。

以上研究中具有创建性的认识给笔者很多启示,但是现有讨论主要集中在资本下乡带来的问题,提出的问题解决方案也多是从理论角度进行探讨,缺乏实证数据支持。笔者认为,山东东平土地股份合作社发展给我们提供了很好的案例,让我们能够从实践中发现和总结资本下乡的有效路径,为推动农业现代化发展从理论和实践上提供有益借鉴。

二、生产要素整合与资本下乡路径

舒尔茨(1987)强调,要实现农业的现代化,关键是要引入现代农业生产要素,实现要素的均衡投入,从而提高农业生产效率。农业作为一个产业的特殊性在于它是一个自然生产和社会生产相结合的过程,土地是生产要素的基本组成部分,具有不可替代性。不过随着农业市场化发展,资本这一生产要素所起到的作用越来越重要,成为获取其他生产要素的重要手段。

当前我国农业生产要素分布的基本状况是: 农村社区的生产要素禀赋水平较低; 在以工业化为主导的经济发展模式中,农村的资本、富余劳动力处于长期外流状态;“土地”是农村社区完整拥有的少数要素之一。因此,引入资本推动农业生产要素整合成为学界共识,政府在这一过程中起引导和支持作用,但是如何引入资本、实现土地与资本的有效整合成为理论和实践上的难点。

目前资本下乡的主要模式是用工商资本来组织土地和其他生产要素,形成主导产业。这一模式可以总结为“资本主导的外生型要素整合”路径(见图1),其过程和特点为: 第一,要素整合的主导要素是“工商资本”,其核心目标是获得资本收益。对于延伸到农业产业链条多个环节的资本而言,农业生产环节不是其主要利润来源,而是维持链条正常运转的一环,可以不盈利。第二,资本从外部进入,在经营产业选择上具有决定权。土地要素是被动整合到农业生产中的,作为土地所有者的个体农民与工商资本投资者相比处于弱势地位,权益难以得到保障。第三,工商资本进入农业和农村是在政府资本的引导和支持下完成的,包括政府对企业的补贴和专项扶持政策。第四,资本是面向外部的,对农村社区的建设发展缺少关注,甚至破坏农村社区的社会和权力结构。

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图1 资本主导的外生型要素整合

针对“资本主导的外生型要素整合”路径出现的问题,很多学者提出要强化农民在资本下乡中的主体地位,保护农民的土地权益(长子中,2012)。从生产要素整合的视角看,对应措施是加强土地在要素整合中的作用,改变要素整合方向,提高农民在要素整合中的主动性。因此,笔者提出了“土地主导的内生型要素整合”路径(见图2),主要从以下几个关键点入手: 第一,让土地成为要素整合的主导要素,以提高土地综合利用效率和单位效益作为农业经营的主要目标。第二,农业产业发展需求产生于农村社区内部,从社区内部资源禀赋角度综合考虑,保障土地资源的可持续利用,同时尊重农民及其土地权益,让农民主导和参与土地整合与产业经营。第三,政府资本引导和支持农村社区土地整合与配套基础设施建设,提高土地要素质量,从而增加土地对资本要素的吸引力。第四,关注农村社区发展,让农业产业发展的收益留在社区内,促进农业基础设施改善、农民增收。

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图2 土地主导的内生型要素整合

实现这一路径的关键是实现农民的组织化,建立能够代表农民利益的农村经济组织。这一组织能够对内协调农户关系,完成土地整合; 对外作为土地要素的所有主体,与政府部门、工商资本投资者联系互动,主导或参与生产要素整合。现有研究探讨比较多的农村经济组织是专业合作社,它主要是在生产前中后环节为农民提供服务,而在生产要素整合层面的参与较少。温铁军(2005)提出的综合性农民组织强调农民的资本积累和运作,但是内部金融模式启动慢、需要强有力的外部智力和管理支持,推广有一定难度。比较而言,山东东平土地股份合作社的实践,给我们提供了一种新的运作方式,笔者将从生产要素整合的视角,分析土地股份合作社在实现土地主导的要素整合中的作用和效果。

三、东平案例分析: 内生型要素整合与资本引入

东平县位于山东省西南部,隶属于泰安市,西临黄河,东望泰山。县内地貌类型多样,山地、丘陵、平原、洼地和湖泊兼而有之,加之20世纪60年代东平湖建设移民众多,县内不同村庄农业发展的自然资源和经济社会环境差别较大。2012年,针对当地长期存在的农业经营效率普遍较低、农户农业生产积极性不高、农村集体经济收入短缺等问题,东平县政府开展了土地股份合作社的试点工作。土地股份合作试点实施中,县政府提出指导性原则,由各乡镇和村庄根据自身自然资源、村庄组织和村庄能人等方面的特点采取不同的实施方式。县政府提出的指导性原则包括“三不”和“四权”。“三不”即土地流转不改变土地性质、不改变土地用途、不损害农民土地经营权。“四权”即坚持集体土地所有权、保障农户土地承包经营权、放开放活承包土地使用权、稳步扩大农民土地收益权。截至笔者调查的2014年9月,东平县共建立土地股份合作社21家,入社农户3240户,入股土地17800亩。

调查期间,笔者走访了多个合作社,选取了安村安大土地股份合作、孟庄村润农土地股份合作社、南堂子村最美乡村土地股份合作社、周林村瑰青土地股份合作社和西沟流村土地股份合作社作为研究个案。通过与合作社领导人、村民交流,笔者对土地股份合作社的发起、建立、运作和农户参与等有了较为全面的了解。案例将从三个方面进行归纳和比较:合作社土地整合情况; 产业发展与资本引入情况; 农民和集体收益情况。

1、土地股份合作社促进土地要素整合

调查显示,案例中土地股份合作社都较好地实现了土地要素整合。一方面,土地股份合作社实现了单个经营主体土地经营规模扩大。根据表1的数据,整合土地绝对数量最少达到了320 亩,最多达到了1700亩; 整合土地的比例最低达到了村庄耕地总面积的30%,最多的村庄不仅将现有耕地进行了全面整合,还将未利用的山地整合到了开发项目中来(见表1)。

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另一方面,土地整合还实现了土地要素质量提升。调查显示,这五个合作社整合的土地都实现了集中连片,有利于土地的统一规划和利用。采取多种产业同步发展的安村和西沟流村对连片土地进行集中规划,根据需要实现了产业分区分片发展。在访谈中,周林村瑰青土地股份合作社理事长强调了土地集中连片对于玫瑰花种植的重要性: 有利于灌溉等配套设施建设,有利于小型机械使用,能够与其他作物隔离,避免了农药飘洒到玫瑰花田产生农药残留。此外,安村和孟庄村是平原村庄,土地整合后进行了土地整治,不仅平整了土地,还增加了耕地实际使用面积。

综合比较五个案例,他们能有效完成土地要素整合缘于以下两个特点: 第一,土地经营权的股份化。土地股份合作社建立在土地确权、土地经营权股份化基础上,保证了农民参与土地股份合作社的积极性(见表1)。除周林村外,其他案例合作社所在村都涉及全村范围内的土地确权和调整。孟庄村和南堂子村根据现有人口总数采取了确权确股不确地的模式,保证了1人1股的土地入股。安村和西沟流村仍以第二轮土地承包的农户土地承包经营权和确认的土地为基础入股,给不愿意入股的农户调换土地,保证整合土地集中连片。第二,与土地股份配套的入股分红机制的建立。管理经营上,土地股份合作社是独立于村“两委”的组织。土地股份合作社建立了较为完善的制度,包括股份认定、日常管理、股份分红、合作社监督,有独立的资金管理系统,避免了村庄内政治组织、经济组织界限模糊的问题。

2、土地要素主导资本引入

案例中土地股份合作社在不同程度上参与了产业选择和经营。基于土地资源特点、利用规划和产业发展目标,资本引入是合作社、政府和工商资本投入者多方互动的结果,资本的来源及其组合也呈现出多样性(见表2).与此相比,资本主导的要素整合以工商资本投入者的产业发展为目标导向,较少考虑村庄的总体资源状况和可持续发展。

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在土地要素与资本要素引入中,安村的最大特点是安大土地股份合作社规划村庄土地利用和产业布局,根据产业布局引进相应的工商企业进行投资经营。根据安大合作社理事长介绍,村庄产业规划的核心理念是建立种养结合的循环经济,最大限度地利用村内生产资源和生产传统。现有产业的循环利用方式是: 中草药种植的中草药秸秆和粉皮加工的废料用于生猪养殖,生猪养殖的粪便用于有机大棚蔬菜种植,不仅使单个产业本身达到规模经营,还利用前一生产环节的边角料降低了生产成本、实现了资源循环利用。根据产业布局,合作社引进了山东麦瑞克公司建立中草药生产基地、六合集团和正邦集团建设生猪养殖基地。合作社还根据不同产业的技术要求和市场风险决定产业经营方式,中草药基地由合作社管理,生猪养殖基地则出租给公司进行经营。

孟庄村润农土地股份合作社是在确立土地利用方向后积极争取政府支持,促进政府补贴有效利用。孟庄村在土地整合过程中看准了大棚蔬菜种植项目,并与一家蔬菜种植大户建立了联系,希望由大户来经营整合后的土地。但是大户表示不愿意投入大棚建设。为了推进项目的实施,合作社在镇政府的支持和协调下整合了周边村庄移民补贴经费。这部分财政移民补贴经费要求用于村庄基础建设和产业发展,不过单个村的资金量较小,从8.4万元到30万元不等,长期存在利用效果不佳的情况。通过将这部分资金整合起来,不仅让润农土地合作社完成了大棚建设,将大棚出租给大户经营,顺利实现了土地要素有效利用; 也让入股大棚建设的村庄每年都可以获取资金分红。

南堂子村和西沟流村都是根据村庄位于山区的特点,将发展林果业作为产业发展的起点,合作社在产业经营上有很强的自主性。南堂子村最美乡村土地股份合作社主要依靠政府项目扶持和村内资金动员。南堂子村有集体发展旅游景区的基础,村集体经营能力强,村民对村领导的认可度比较高,因此村庄内部动员资金的能力比较强,通过村集体入股和村民集资入股的方式获得了一定资金。由于没有外来工商资本投入,整个项目由合作社自主经营。西沟流村土地股份合作社主要资金来源是引入泉灵公司。公司董事长是本村出去的能人,因此与合作社协调较好,合作社全权负责产业经营,公司只负责投资,财务由公司和合作社共同管理。

周林村瑰青土地股份合作社的发展思路是有效结合在乡资本发展、政府扶持资金与村庄土地利用,促进村庄已有的玫瑰种植基地发展和农民增收。周林村的玫瑰种植开始于2002年,经过10多年发展,全村一半以上农户种植玫瑰花,种植面积达到了1000多亩,占全村耕地面积的2/3。王瑞青作为玫瑰花种植的领头人,经营土地面积大,而且积累了一定资本、丰富的玫瑰种植和销售经验。为了满足参与种植农户的农资和产品统一购销需求,2007年,王瑞青带领成立了专业合作社。但是专业合作社难以解决玫瑰花与其他作物交叉种植、种植基础设施建设跟不上等问题。2012年,王瑞青和周林村“两委”借鉴已有经验成立了土地股份合作社,通过土地保底租金和分红、进入合作社务工等合作形式吸收非玫瑰花种植户土地入股,从而解决了土地调换难题。土地连片之后,合作社承接了政府扶持资金打井、铺设地下灌溉管道,周林村利用政府扶持资金建设了发电厂和玫瑰花加工车间,较好地改善了种植条件。

对五个案例进行比较分析,土地要素主导资本引入的核心特点是土地要素具有较强的自主性,具体有以下两点: 第一,政府资金扶持与土地股份合作社对接。政府扶持资金可用于提升土地要素质量,包括土地整理、配套基础设施建设; 也可根据农村社区资源特点和产业基础,用于产业发展的基础设施建设或项目经营资金。这一路径打破了政府资本引导工商资本下乡的路径,将政府资本用以加强农民和农村社区自身的经营基础和经营能力。第二,工商资本引入由土地要素主导,将农民和村集体在资本下乡中的主体地位落到实处。土地股份合作社根据村庄土地利用规划选择工商企业参与经营,按照合作社规划的土地利用需求选择相应的企业进行投资或经营。部分合作社在动员内部资源、争取政府资本支持后,不依靠工商资本同样实现了自身产业发展。因此,合作社选择的资本来源就出现了内部资金投入、内部资金 +政府资金投入、内部资金+工商资本投入等多种组合。

3、农民与村集体多元受益

土地股份合作社整合了农户分散的土地,扩大了土地经营规模,提高了土地质量,有效地促进了农业经营的规模化、专业化。上面提到的林果产业、中草药种植、大规模养殖等都提高了单位土地上的经营收益,符合目前推动农业现代化、提高农业市场竞争力的大趋势。更为重要的是,土地股份合作社作为农户和村集体经济的对外代表,扩大了农户和村集体在产业发展中获益分享的权利(见表3),有利于农业、农村、农民的同步发展.

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在资本主导的外生型要素整合中,土地租金是农民主要收益来源。在东平案例中,农民的收益渠道实现了多元化: 首先,从土地出租到土地入股转变,扩大了农民在土地经营收入总量中的分配权利,所有案例中农民不仅获得了保底租金,还能够在土地经营状况良好时获得入股分红; 其次,扩大了农民在农业经营中的参与范围,南堂子村60个农户资金入股合作社经济林果项目,获得了与土地股份相同的按股分红权利; 最后,农业产业发展提供了大量的就业机会,有利于增加农户的务工收入。

村集体收入也实现了多元化,收入总量在不同程度上有所提高: 第一,集体土地入股可以获得土地保底租金和入股分红; 第二,政府扶持资金可入股或转化为基础设施出租,村集体可获得相应的分红或租金; 第三,与公司资本合作或协助公司经营的合作社,可获得管理服务带来的管理费。村集体收入增加为农村社区公共事务管理提供了资金基础,有利于改变目前农业主导型村庄村集体空壳、村委会空转的困境。

四、结论及相关政策建议

“资本主导的外生型要素整合”是目前推动农业生产要素整合、实现农业规模化经营的主导路径,外部资本进入农村较好地促进了农业发展,但是对农民和农村发展作用有限,甚至破坏了农村社会结构。要让农民和农村从资本下乡中受益,强化农民在资本下乡中的主体地位,需要转变农民在生产要素整合中的被动角色。土地是农民和村集体独有的要素资源,而且土地在农业生产中具有不可替代的作用,因此要发挥土地在要素整合中的主导作用,形成“土地主导的内生型要素整合”新路径,让资本下乡成为农民的主动选择。山东东平土地股份合作社的顺利推进与运行展示了这一新路径的可实践性。

土地主导要素整合的基础是扩大土地规模、提高土地质量,增强土地在生产要素整合中的吸引力。在此基础上,土地要素可以主动吸纳和选择符合其要素特点和使用规划的内外资本,推进农业经营的规模化和现代化,将经营发展带来的收益尽可能多地留在村庄内,促进农民增收、村庄发展。农民有效的组织化是整合分散的土地要素、对接资本要素的关键环节。研究案例表明,土地股份合作社是一种可行的组织形式,它一方面对内协调农民之间、合作社与村两委之间关系,另一方面对外接洽工商资本和政府资本。同时,政府资本在“资本下乡”的路径转变中起到引导和支持作用。政府资本与土地要素结合,在提高土地要素吸引力的同时,将其产生的收益也留在村庄内,削弱了工商资本下乡的外部性,增强了政府资本促进“三农”发展的成效。

基于以上分析讨论,政府可从以下几个方面推动资本下乡的路径转变,实现农业生产要素整合的“土地主导”,加强农民利益保护。

首先,鼓励和引导发展土地股份合作社,促进农民合作从生产销售领域扩展到生产要素领域。在当前鼓励和支持农村土地流转和规模化经营政策框架中,政府可适当将政策向农民合作组织倾斜,引导农业合作社建立规范的土地流转和股份合作制度,对流转和入股过程产生的交易费用进行补贴,优先奖励达到一定土地经营规模的合作社。同时,政府可协助有管理能力和发展意向的土地股份合作社开展资金合作,充分发掘村庄要素潜力,与土地合作配套发展规模化农业生产。

其次,协调和整合农业发展相关项目资金,加大对农民合作社土地要素建设的政府扶持。提高对农村土地整理和配套基础设施建设的资金投入,在扩大土地规模的同时提高土地质量。扶持资金使用要打破目前项目扶持条块分割明显的问题,以合作社产业发展的需求为出发点确定资金使用用途,让农民和合作社参与到资金使用的决策和执行中。

再次,政府可搭建类似“农超对接”的合作社-企业对接平台。通过展示合作社土地入股情况、产业发展目标,相关农业企业土地需求、经营情况等信息,形成公开透明的交流平台,拓展合作社资本引入的选择面和自主性。

参考文献

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来源:《中州学刊》,2015年第2期

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