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吴振宇:发展农业保险的主导思想及政策选择

作者: 吴振宇,国务院发展研究中心宏观经济研究部第二研究室主任、研究员 发布日期:2005-09-08
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近年来我国农业保险发展基本处于停滞状态。现阶段农业保险的发展不能完全依靠市场机制和市场力量。利用农业保险对农业生产进行补贴是国际惯例,也是WTO规则所允许的“绿箱政策”。农业保险应该选择财政补贴下市场化经营的发展模式。国家对农业保险的补贴应该在十年内逐步达到农业生产总值的1%左右。农业保险应该成为农业自然灾害救助体系的主要组成部分和对农民进行转移支付的重要渠道。在推广农业保险的过程中,可适当推行强制投保。

我国农业保险严重滞后于农业和保险业的整体发展水平,其对农民生产、生活的保障功能没有得到充分体现。最近几年,在农业和保险业都快速增长的背景下,农业保险的保费收入、承保金额却明显下降,保险公司提供的险种比以往也有所减少。这一现象反映了市场化改革进程中,农业保险的市场机制运作失灵、市场主体间难以形成良性互动的经济关系。农业保险的发展与振兴亟待政府给予政策上的引导和经济上的支持。

一、农业保险停滞不前的局面亟待改善

(一)农业保险严重滞后于我国农业和保险事业的发展

自1982年恢复业务以来,我国农业保险已有23年的发展历史。从1982年到1993年,农业险保费收入逐年增加,曾达到8.3亿元人民币的规模。然而,由于农业保险的赔付率过高,从1996年起,农业险规模逐年收缩。2002年农业保险业务大幅度下滑,农业险保费收入只有6.4亿元,仅为农业生产总值的0.04%。2003年中国人保在香港上市后,停办了部分农险业务,农业保险规模进一步减小。在保险费收入大幅度下降的同时,农业保险的险种也不断减少,从最多时的60个下降到目前仅30个。2004年我国农业险保费收入3.77亿元,同比减少0.88亿元,增长-18.86%。与此形成鲜明对比的是,在这23年间我国保险业保费收入年均增长速度达到30%以上,保险公司总资产年均增长率达40%以上,农业总产出也增长了10倍。与我国经济、社会发展的整体状况相比,农业保险的发展事实上处于停滞阶段。

(二)大力发展农业保险是我国基本国情的需要

我国是一个农业国,同时也是一个自然灾害高发国。上世纪90年代,我国农作物平均受灾面积达2.25亿亩,成灾面积1.29亿亩,受灾人口1.15亿人,直接经济损失达1115亿元。2004年,全国农作物洪涝受灾面积11590万亩,成灾面积6280万亩,受灾人口1.17亿人,直接经济损失超过600亿元。虽然政府承担了绝大多数的救助责任,但受自然灾害影响,农民因灾致贫、因灾返贫的现象仍十分普遍。如果能够充分发挥农业保险在自然灾害救助中的作用,可以稳定农民生产生活,大大减轻政府负担,提高灾害救助体系的运作效率,减少灾害救助中出现的各种贪污腐败和违法违纪行为。

随着城市化进程的推进,耕地不断减少,我国粮食自给从中长期来看面临着一定的威胁。大力发展农业保险,有助于降低农业生产中面临的灾害风险,从而提高粮食生产的相对收益、稳定粮食耕种面积,最终巩固我国粮食的自给能力。

加入WTO以后,国家对农业生产进行补贴的难度可能会逐渐变大。我国土地资源匮乏,农产品生产成本居高不下,政府应该在WTO的规则下对农产品进行合理的补贴。利用农业保险对农民和农业进行补贴,是WTO规则允许的“绿箱政策″,为世界许多国家所广泛使用,我国应更加充分地利用这一政策。

二、现阶段政府应该在农业保险发展中起主导性作用

(一)发展农业保险不能完全依靠市场手段

农业保险存在一定的逆向选择和道德风险问题:自然条件比较好的地区农民不愿意参保,自然条件恶劣的地区农民投保积极性高;投保后的农户在面临灾害时防灾抗灾的主观努力下降。这些现象是农业险赔付率和保险费率过高的重要原因之一。

从性质上看,加上农业保险属于准公共产品。完全依靠市场机制来提供准公共产品,必然会出现供给不足的现象。引入政策性农业保险后,农民面临的风险减少,生产积极性提高,粮食产量会有所增长。农业保险对粮食生产激励所带来的好处被全社会所分享。对于政策性农业保险,保险公司得益较少,投保农户和广大消费者是最大和最终的获利者。因此,国家的政策支持对农业保险的发展是必不可少的。

(二)政府积极支持农业保险是国际惯例

发达国家普遍利用农业保险对农民和农业进行补贴。20世纪80年代,美国农业部以各种形式对农业灾害的补偿资金约为250亿美元,其中用于农作物保险的资金为60.4亿美金,占总支出的24.2%。2000年美国总统签署了《农业风险保障法》,进一步提高政府对农作物保险保费的补贴比率,在75%的保障水平下,保费的补贴比率达到55% 。2004年,美国从事农业保险的保险企业共收到保费为41.9亿美元,承保面积2.21亿英亩,赔偿责任金额446.2亿美元,其中,政府对农业保险的补贴达到24.8亿美元,占美国农业增加值的1%以上。从日本的情况看,保费补贴比例依费率不同而高低有别,费率越高,补贴越高。其中水稻补贴70%费率超过4%,旱稻最高补贴80%费率为15%以上,小麦最高补贴80%。

美国和日本政府还通过提供再保险支持农业保险发展。美国通过联邦农作物保险公司对参与农作物保险计划的各种私营保险公司、联营保险公司和再保险公司提供再保险支持。日本则由都、道、府、县的共济组合联合会和中央政府为市、町、村的农业共济组合提供两级再保险。此外,美国和日本政府还为农业保险的经营者提供业务费用补贴。

美国和日本政府补贴农业保险的经验表明,在全球化和市场经济条件下,利用农业保险对农民和农业进行补贴是一种行之有效的方法。

(三)现实条件需要我国政府培育与支持农业保险市场

中国保监会对发展农业保险十分重视,进行了多种模式的农业保险试点,并批设专业化的农业保险公司加以支持。但近年来,农业保险保费收入仍出现连续下滑的情况,究其根本原因,就是在国家政策支持不足的情况下,商业性保险公司不愿意经营亏损的农业保险业务。

中央财政税收政策支持不到位导致两个后果:一是从付费能力看,我国农户生产规模小、收入低、保费支付能力弱,如果没有财政补贴,农民保费支付能力低的问题就不能得到有效解决;二是从保障程度看,由于没有财政税收优惠政策的支持,农业保险的保险责任和保障程度得不到扩大和提高。如果按商业化操作的要求制定保险费率,农民买不起;如果按农民可以接受的标准制定保险费率,保险公司赔不起。

传统上,我国的农业保险主要由中国人保提供,虽然赔付率一直很高,但作为国有独资公司,中国人保一直承担了部分社会责任。由于中国人保长期占据保险市场的主导地位,实际上,国家是通过中国人保的商业性保险业务利润对农业保险亏损进行了间接补贴。随着我国保险化市场程度逐步提高和中国人保海外上市,这种间接补贴机制已经不复存在。虽然保险公司的发展必须考虑社会责任,但股东要求提高回报的内在约束限制了商业保险公司在缺乏政策支持条件下发展农业保险的动力。因此,农业保险的大展需要国家在政策支持给予更大的支持。

此外,在我国目前的救灾救济体系下,农民缺乏购买农业保险的愿望。当面临自然灾害时,政府承担了几乎所有的救助责任,没有给市场化机制留下足够的空间。在这种情况下,农民宁愿把购买保险的支出用于即期消费。如果在构建自然灾害的救助体系时,更多地依靠保险机制,灾害救助的针对性和效率就会有大的提高。

三、促进农业保险发展的政策选择

国家给农业保险什么样的政策支持,在很大程度上取决于对农业保险的定位。我们认为,从国际经验和农业保险的功能和属性来看,农业保险可以成为农业自然灾害救助体系的重要组成部分,成为国家进行转移支付对农户进行补贴的重要渠道,成为促进农业生产,保障粮食安全的重要支柱。

(一)发展农业保险的主导思想

1.逐步把农业保险建设成为农业自然灾害救助体系的重要组成部分。2004年,全球自然灾害和人为事故共造成损失1230亿美元,其中保险赔付490亿美元,比例接近40%。与此相比,我国的保险赔付比例不到1%。如果能够充分发挥农业保险在自然灾害救助中的作用,可以大大减轻政府责任,提高灾害救助体系的运作效率,减少灾害救助中出现的各种贪污腐败和违法违规行为。为此,可以考虑逐步把国家在自然灾害救助方面的支出的一部分用于支持农业保险的发展。

2.把对农业保险的补贴作为对农民和落后地区进行转移支付的重要渠道。从我国经济发展所处的阶段来看,工业反哺农业、发达地区支援落后地区是现实的需要。因此,通过国家对农业保险的补贴,可以较好地体现统筹城乡发展的战略。与此同时,在制度设计上,对落后地区的农业保险,可以考虑由地方财政和中央财政共同资助,从而间接实现发达地区对落后地区的支援。

3.把农业保险作为促进粮食生产,保证粮食安全的重要手段。发展农业保险,有助于降低农民生产大宗农产品的风险,进而稳定和保障大宗农产品的产量。在农业保险的制度设计上,必须合理确定政策性农业和商业性农业保险的界限,把那些对保障国家粮食安全具有重要意义的大宗农产品作为农业保险政策支持的重点。

(二)发展农业保险的政策选择

1.农业保险应该选择财政补贴下市场化经营的发展模式。对农业保险的发展而言,政府的政策支持必不可少。我国政策性金融机构的发展经验表明成立政策性的农业保险公司可能会造成低效和浪费。因此,应该通过政策引导和财政补贴,充分发挥商业性保险公司的作用。把能够市场化运作的工作完全交给商业性的保险公司,最大程度发挥市场机制的作用,提高农业保险的经营效率。商业保险公司经营农业保险,应该设立专门帐户,单独核算。除了支持现有的商业保险公司经营政策性保险业务,还可以设立专业性农业保险公司、发展农业互助保险组织,通过多种方式推动农业保险发展。

2.分步骤把对农业保险的补贴提高到农业增加值的1%。从美国的情况看,政府对农业保险的保费补贴约占农业增加值的1%。在我国,考虑到目前城乡(加上“收入”)差距迅速扩大的现状,我国政府对农业保险保费的最终补贴目标不应该低于1%,按照2004年的农业生产情况,补贴总额应该在207亿元左右。由于到国家财政承受能力以及新的农业保险体系成熟需要一个过程,可以在5年到10年内,逐步把对农业保险的保费补贴提高到1%,每年提高0.1到0.2%个百分点。

3.落实各级财政对农业保险的补贴。发达省份的农业保险补贴可由各省财政负担,落后省份的农业保险补贴可由中央和地方财政共同负担。国家对农业保险的补贴需要解决3个主要问题:农民买不起保险的问题、农业保险经营成本过高的问题、农业保险中巨灾风险难以分散的问题。因此补贴主要分为三个部分,一是对保费的补贴。对保费的补贴应该主要针对大宗农产品,即水稻、小麦、玉米、大豆、棉花等,对保费补贴的比率平均应高于50%。二是对承担农业保险的商业性保险公司补贴一部分营业费用,补贴的数额可以根据具体情况确定。三是对农业保险的再保险提供资助,为农业保险建立巨灾补偿基金。

4.由中国再保险公司为商业保险公司承担的农业保险提供再保险服务,对于提供农业再保险服务出现的亏损,由国家财政负担。农业面临的灾害特别是自然灾害往往影响面较大,如果没有再保险支持,经营农业保险业务的商业性保险公司很容易因为一次巨灾出现巨额亏损,影响业务发展的持续性。对于政策性农业保险(享受财政补贴的农业保险业务)的分入保费,设立专项基金,盈余之年基金滚存,大灾之年用滚存基金进行赔付,差额部分由政府补贴。这样可以体现全国不同地区和不同年份之间的互济作用。

5.多渠道筹集农业保险补贴资金。资金来源主要可以分为三类:一是对食品销售征收专项附加税收作为农业保险补贴的资金来源之一。理论分析表明,农业保险的好处很大程度上由最终消费者获得,因此,由农产品消费者承担农业保险一部分成本在理论上也是可行的。特别是随着我国农产品市场开放程度逐步加大,进口农产品的消费者也要通过该项附加税补贴了国内农业生产,对在开放格局下对我国农业保护具有重要意义。二是从现有各支农资金、救济资金中划转一部分。把农业保险建设为农业自然灾害救助体系的重要组成部分,有利于提高灾害救助的效率。三是从每年财政预算中确定一定数额。总体上看,前两项资金来源还无法满足农业保险发展的要求,因此,在财政预算调整时,应该更多考虑农业支持保护体系发展的需要。

6. 适当推行强制投保。一方面,只有通过强制投保,才能在足够大的领域内分摊风险,避免逆向选择,降低农业保险费率,另一方面,通过适度强制,可以大大减少保险公司经营农业保险的经营性支出,这两个方面都有利于减少财政补贴的成本。世界上农业保险运行比较成功的国家,农业保险品种的投保都存在一定的强制性。在我国,农业保险发展比较成功的新疆和上海,投保也存在一定的强制因素。但是,在强制投保的制度设计上,应该注意避免强制投保演变成乱摊派。

来源:中国经济时报,2005年9月8日