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林依标、林瀚:集体经营性建设用地入市的实践思考

作者: 林依标,中国人民大学土地制度与改革研究中心研究员;林瀚,福建农林大学 发布日期:2021-08-30
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集体经营性建设用地入市是完善和健全土地管理制度的重大改革举措。一是有利于全面建立城乡统一的建设用地市场,实现集体建设用地与国有建设用地同权、同价、同市、同能、同责,实现统一市场、统一监管、统一产业政策、统一程序、统一服务;二是有利于集约合理利用符合规划的存量农村集体经营性建设用地;三是有利于缩小征地范围,体现国家和集体两种公有制表现形式的产权公平;四是有利于增加农村集体和村民的土地财产性收入,促进农村经济的可持续发展和农民生活水平的可持续提升;五是有利于推动乡村振兴。集体经营性建设用地入市是一篇大文章,如何开好头、起好步,十分关键。

对集体经营性建设用地入市的准确把握

法律相关规定。新修正的《土地管理法》第六十三条对集体经营性建设用地入市的法律表述为:“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体经营性建设用地,土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用,并应当签订书面合同,载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。”该法还明确规定:“前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等,应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。”“通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押,但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。”“集体经营性建设用地的出租,集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等,参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。”

对集体经营性建设用地概念的把握。集体建设用地主要有三类:一是宅基地;二是公益性建设用地;三是经营性建设用地。根据“二调”的情况,全国农村集体建设用地中,宅基地面积占比最大,近80%;公益性和经营性建设用地大约各占10%。经营性建设用地是指具有生产经营性质的农村建设用地,主要包括乡镇企业、宾馆、超市、洗车场、加油站、批发市场等用地,还有农村原来的供销社、电影放映场、农村村社活动场等。其中乡镇企业用地占主体,约占90%。严格地讲,农村集体经营性建设用地并非一种由法律所规定的用地类型,而是在农村建设用地上兴办乡镇企业之后的遗留产物。20世纪90年代初,随着商品经济的发展,市场竞争日趋激烈,乡镇企业的发展面临很多问题。乡企用地具有点多面广、零星分散、权属复杂、基础设施配套落后的特点,利用难度相当大。

对集体经营性建设用地入市内涵的把握。新修正的《土地管理法》于2020年1月1日正式实施后,集体经营性建设用地入市如何依法与国有土地市场协调一致、形成城乡统一的建设用地市场,成为实践中亟须探索解决的重大问题,包括入市主体、入市范围、入市程序及交易规则、市场监管等。对此,笔者根据对江苏省部分地区进行集体经营性建设用地试点实践的调研情况分析,认为正确理解新《土地管理法》第六十三条的规定是首要问题。新《土地管理法》体现了立法者的审慎,也体现了集体经营性建设用地的特殊性。法律为具体实践预留了完善空间:一是用途方面,规定为“工业、商业等经营性用途”,排除了房地产;二是利用方式方面,只有出让、出租,排除了作价入股,而把“出资”安排在了本条第三款“通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押”,说明了集体经营性建设用地没有作价出资的法律安排;三是依法登记方面,这里的登记是指集体土地所有权登记,该项工作2012年就已完成,规定可以入市的集体经营性建设用地有两种,即规划尚未形成建设用地使用权的增量土地和已经设立集体土地使用权的存量土地。

关于入市主体的探讨

法律主体。集体经营性建设用地属于镇(乡)、村、村民小组三级土地所有权人,这三级的集体经济组织都可以成为集体经营性建设用地入市的法律主体,可以依据经依法登记的权属,直接或者委托、授权方式实现入市的职能。但是作为市场实施合同的主体,则要选择财产人格化代表充分的法人作为主体。法人是法律对财产的人格化。只有管理结构优化、内控流程完善的法人才适合成为推动集体经营性建设用地入市的主体。因此,笔者建议,选择财产人格化较充分的镇政府作为“三级所有”的代表,可以使农村集体土地所有权的财产人格化真正落到实处,起到明晰产权的作用。

实施主体。集体经营性建设用地的归属、管理能力、立地条件差别很大,且分布较为分散。笔者建议,实施主体由乡镇统一承担。因为村与村之间差异较大,很多村管理较为松散,村集体经济组织经营能力水平有限。集体经营性建设用地入市是一项专业性较强、政策性要求较高的工作,涉及土地调查、空间规划、确权登记、价格确定,以及建设、环保、产业准入条件等方方面面的要求,而且土地调整必将带来收益分配的调整,还涉及土地入市带来巨额的财产管理,以及入市后需要完善的权源以便于市场利用与交易,健全的村级集体经济组织可以作为主体,但是更多的村集体经济组织可能难以承担相应的实施主体责任,难以履行好集体建设用地供后合同规定的监管等相关职责。由乡镇集体经济组织统一承担实施主体,可以解决三个问题:一是将较为分散的农村存量集体经营性建设用地进行统一调整规划,使其更适合建设项目的区位条件和立地条件,实现科学合理用地,这是入市的初衷之一,特别是起步阶段,尤应如此;二是乡镇政府可以牵头协调入市收益分配问题,在全镇范围内统一调节和平衡因区位、资源禀赋不同造成的收益差距,均衡贫富的差异,体现社会公平、和谐发展;三是由乡镇统筹协调主体的市场责任,包括法律关系和行政关系等,特别是合同履行、事中事后监管,更能发挥财产人格化法人主体的作用。当然,由乡镇作为实施主体必须理顺相关法律关系:一是入市主体的土地所有权人与镇集体经济组织要通过授权或者委托代行实施入市,并明确双方的权利义务关系;二是集体经营性建设用地入市需要2/3以上村民或村民代表通过的程序履行问题,如何确保村民代表签名的真实性,如何做到决议的公开、公平、公正,是稳妥推进集体土地入市要解决的重要问题,这是由村集体履行的职责;三是“村财镇管”等措施的落实问题,涉及土地调整和各方经济利益分配,这是很复杂的问题,如果是土地租赁,还涉及企业的税收分成等,村与镇、村与村的利益问题需要提前安排好。

关于入市范围、方案和方式的探讨

入市土地范围。根据自然资源部的初步部署,先用两年左右时间,由省级人民政府在入市需求集中、工作基础好、土地管理水平高的县(市、区)先行推进,原则上可按辖区内县(市、区)数量的10%~15%掌握,确需增加的可适当增加。对此,笔者认为,可从两类情况探讨入市范围。一是存量集体经营性建设用地入市。由于历史原因,这些土地比较分散,需要在规划指引下,进行适当调整、整合,并提出经济指标和各方的利益分配方案。调整要按照“坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”的底线,遵循《土地管理法》第六十三条规定的依法登记、数量质量对等、不占用基本农田等要求。二是规划增量集体经营性建设用地入市。入市土地要与征收土地形成一定的数量比例,包括公益性项目土地征收,也包括“成片开发土地”征收,要形成一定的数量比例,保持衔接。设定好这个比例很关键,不同的地方、不同的区域、不同的用途,可以有不同的比例。国家可以设定一个大的框架,允许各省市在这个框架内进一步细化可操作的比例。

入市方案。入市主体依据规划条件、产业准入、生态环境保护等要求,编制农村集体经营性建设用地入市方案,明确拟入市宗地的土地界址、面积、使用期限、土地用途、规划条件、交易方式、入市价格、收益分配、集体组织内部土地经济关系调整、入市主体、委托入市实施主体等内容。入市方案须经本集体经济组织或者村民代表会议民主决策确定,并在本集体经济组织所在地公示无异议后,方可形成入市决议,作为后续申请入市、拟订合同和履约监管协议的依据,并作为政府有关部门受理、审批入市的条件。

入市方式。目前,一些地方如江苏的苏州、常州、张家港、宜兴等地,在试点实践中采取了较为灵活多样的入市方式。从这些实践情况看,笔者认为,一是可以长租短约。租赁的时间可以10~20年,但是每次约定时间不宜太长,因为企业的经营存在不确定性,发展受阻时土地权属难以厘清,容易造成土地闲置浪费,使村集体和农民得不到应有的收入。以合同的方式长租短约,可以及时清理,并有效制约合同双方权利和义务的履行;发展好的可以续租,更可以办理出让手续。先租后让,发展后再办出让手续,在长租合同中明确发展的阶段性要求。二是由地方政府先行制定租赁的公示地价,双方在此基础上商谈宗地的租赁价格,能更好地体现市场公正性。三是由合同规定各种权利和义务,以及续租时的价格,可以防止漫天要价,有利于产业发展,也有利于农村长远发展。此外,政策性租赁住房也可以作为工商业配套进行建设,政策性租赁住房的来源之一就是利用集体土地建设租赁住房。

关于入市收益分配的探讨

集体经营性建设用地入市后,入市收益分配制度的建立很重要。在国家、集体和个人之间建立公平合理的收益分配机制,也是推进集体经营性建设用地入市的难点和关键所在。

在国家和集体之间、集体与集体之间、集体与个人之间,要从区域的差异性、分配的公平性等多个角度系统谋划合理的收益分配机制,使得集体经营性建设用地入市的分配能促进城乡统一的市场健康发展。其中,国家收益部分建议参考2016年财政部、国土资源部制定印发的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》,并参考“三块地”改革试点的相关成果。收益分配要本着向农村、农民倾斜的原则,本着能长期为农村农民发展提供资金支持的原则,为乡村振兴发挥土地支撑作用,助力解决乡村振兴中的资金来源和可持续发展问题,同时保障资金的科学使用。

就存量集体经营性建设用地而言。由于国家已经在只转不征时,收取了一定的税费,农民也在农转用时得到了一定补偿,所以国家、集体、个人的分配比例建议按1∶7∶2确定。这里个人的20%指的是全体村民的补偿,是共有。另外,存量的经营性建设用地入市可能涉及原产权人的回收和补偿问题,特别是对原乡镇企业土地的重新整合利用,是采取收回还是保留股权等方式,值得考虑。

就增量集体建设用地而言。国家、集体、个人的收益比例原则上控制在1∶6∶3比较合理。这里,个人的30%是指被征地农民的依法补偿和全体农民共有两个部分。集体是所有村民的集体,集体给村民的利益可以在后续的经营中给予分红派息来体现。而当下失去土地一次性的补偿和收益是个体区别其他村民的主要体现。这也体现农村集体土地公有制下的个人使用权的基本分配制度。

就资金使用而言。集体收益的利用、投向和管理要有明确的规定,保障投资的安全性和收益的可持续性。可以社会保险资金的投向做参考。按照农村集体资金资产资源管理的有关规定,依法履行民主决策程序,将入市收益纳入农村集体资产统一管理,分配情况纳入信息公开内容,接受审计监督和政府监管。

关于监管主体责任的探讨

开发利用监管。开发利用是入口关,选什么样的土地要依规划而定,要建立农村集体经营性建设用地入市监管制度,通过年度供应计划、入市价格监管、开发利用申报、土地动态巡查、用地诚信建档等措施,按照“谁提出、谁监管”的原则,对合同约定事项实施监管。自然资源部门要加强对使用农村集体经营性建设用地行为的监督检查,严肃查处违反国土空间规划和用途管制的违法问题。

市场监管。作为城乡统一的建设用地市场,需要统一监管,建议将集体经营性建设用地入市的监管与国有土地使用权出让一样,纳入省、市、县自然资源部门管理范畴,从规划用途、选择利用方式开始,就应该与市场的要求同步。统一的市场监管有利于体现公有制的两种形式在市场上的平等,规范的程序更能保证市场公正。市场监管可分为两部分:合同产生的权利与义务,由合同的甲方监管;土地利用相关法律的执行由县级以上人民政府自然资源主管部门依法监管。在具体操作上,建议实行“双合同”监管模式,即在集体土地所有权人与使用权人签订出让合同的同时,县级人民政府自然资源主管部门与使用权人签订开发建设监管协议,落实监管职责。

来源:《中国土地》微信公众号 发表时间:2021年06月30日