去年年底开始出现的武汉新型肺炎，已从一个城市内部的传染性疾病，扩散成为全国性和全球性的公共卫生危机事件。武汉肺炎这一公共卫生事件所暴露出的危机及在此过程中的风险应对和管控，所关联的一个突出问题是：特大城市如何实现有效治理。当然直接表现为特大城市疫情防治的应急管理，内在则关联着特大城市发展和管理的体制和机制建设。

这一事件产生了丰富的教训以及经验，将使其成为特大城市治理的典型案例。在此事件尚未充分展开的现在，无论是进行问责性的批评，还是开展理论性的总结，显然还为时过早。但针对武汉肺炎疫情的防控，基于从SARS以来的我国特大城市公共卫生管理中取得的进步和经验，以及我们已知的对城市治理基本问题的理解，就特大城市的发展和管理开展一些思考和探讨，仍是必要和有益的。

正确认识人口集聚和风险集聚的关系

特大城市是人口规模巨大、高度密集和高度流动性的城市，因此存在着包括传染性疾病在内的各种复杂风险的集聚。高密度城市中的人口集聚，使得疾病蔓延的速度和规模都比人口疏散的乡村更为严重。武汉肺炎事件正说明高密度的特大城市蕴含着巨大风险。对像武汉肺炎这样的传染性疾病防疫来说，特大城市对公共健康管理具有压力是毋庸置疑的。

另外一个问题是人口的流动性。特大城市内部人口高度密集，具有空间上的紧密联系和多样性的城市生活，带来城市内部的高度流动性。特大城市同时具有密集的经济生产、商业商务、旅游娱乐和教育文化活动，这些活动扩展了城市的外部流动性，使特大城市成为城市体系中人口流动性的枢纽地区。特大城市的人口高流动性，一定程度上加剧了病毒的蔓延。特别是，将人口流动性叠加在春节期间的人口流动上，问题就更加严重。根据网络数据，在春节期间武汉的流出人口达到500万，其中三分之二是在湖北省内，另有三分之一在湖北省外。在这个时期，湖北还有数百万人口的年节期间返乡流动，上百万大学生在寒假假期返乡和节后返校流动。高密度城市的人口流动性，使城市风险的内在强化和外部传递更加明显。特大城市所具有的人口高度流动性，很大程度上会恶化传染性疾病病毒的蔓延。

因此，特大城市巨大的人口规模、人口高度密集和人口高流动性，意味着特大城市面临着风险的复杂化和风险集聚。特大城市需要应对复杂风险的巨大挑战，其中包括疾病风险的挑战。特大城市本身是高风险社会。在特大城市这样的高风险社会中，稍有不慎，就会酿成灾难性的事件，武汉肺炎的疫情蔓延也显著地证明了这一点。

虽然我们看到特大城市的人口密集和高流动性构成城市公共安全的巨大压力，但也应该认识到，人口数量和人口密集并不是形成传染病事件的原因。城市人口的集聚和流动性只是构成城市健康风险的外部条件，加剧了传染病病毒的传播和扩散。我一直认为，特大城市的各种问题是人口增长和城市管理服务能力不相对称的结果。在人口增长过程中，管理服务能力不足，因此产生城市问题。城市发展中的诸多问题，包括武汉肺炎的疫情扩散，也应如此来加以判断。不能将疫情扩散归因于特大城市的人口数量过多，因为这根本上是城市卫生防疫体系管理和服务不足的结果。

因此，应对特大城市公共安全风险的挑战，根本上还是要加强和完善城市治理，要以提高城市管理和服务能力作为对策，也就是需要提高特大城市的人口承载力和风险处置能力，提高城市治理的能力。

特大城市问题不仅不是特大城市人口集聚造成，而且客观来看，城市人口增长在扩大了各种风险压力的同时，对城市风险的应对和解决提供了积极支持。人口集聚过程中的财富效应支持了对风险的应对能力，人口集聚过程中的知识外溢效应、公共服务的规模效应，以及现代城市具有的规范化、制度化管理，本身对风险管控具有积极作用。某种意义上看，特大城市传染性疾病的死亡率是显著低于非特大城市地区的，优秀的特大城市居民的健康水平是高于其他地区的，特大城市对传染性疾病的处置能力、医疗服务供给能力和社会经济生活的配套能力也是显著高于非特大城市地区的。

因此，武汉肺炎的疫情似乎会形成一种对大城市和特大城市的恐惧印象，会有人觉得是人口集聚带来了风险集聚，这不利于对中国城镇化发展和相关的风险管理形成正确的认知。在特大城市的人口集聚和风险集聚的相互关系中，不能简单因为特大城市是人口高度集聚和高流动性的城市，就将城市人口和城市问题关联，并因此强化将人口管控作为城市管理的政策考虑。将人口集聚和城市问题简单关联，是一种非常马尔萨斯主义的看法，认为城市人口增长总是会快于城市管理服务能力的提高。与其说这是一种理论判断，不如说这其实是对城市管理服务能力不足的借口。

实际上，从世界城市的发展历史看，城市管理服务能力是不断提高的，城市总体上是在人口增长中提供安全、繁荣和实现生活质量的提高。而且恰恰是城市的竞争力和城市管理能力的高质量，带来了人口向城市的集中；也恰恰是城市管理服务能力的提高、城市治理能力的提高，才在根本上得以应对现代社会复杂风险的挑战。

如果将疾病蔓延简单归因为特大城市的超大人口规模，会扭曲问题的实质，忽略特大城市实际上才提供了更强的风险管控的真实情况，并偏离在城镇化过程中完善城市管理服务、加强城市治理现代化、提高城市承载力的迫切要求。

疫情防控中人口流动性管制的必要性和局限性

特大城市不是传染性疾病蔓延的原因，但大规模人口集聚和人口高度流动性作为外部条件，客观上构成病毒传播的外在环境，会加剧疾病蔓延，带来防疫难度的加大。因此从应急性的疫情防控角度看，在病毒快速蔓延时期控制人口流动性对控制疫情传播是有一定作用的。通过人口流动性管控，使城市运行慢下来，能够放缓传染性病毒的扩散。

因此，在疾病蔓延过程中的武汉“封城”和交通管制，包括一些重点城市对公共客运的暂停，是当下在传染病迅速扩散状态下的临时应对策略，而且在春运期间存在巨大人口流动性的背景下，这些人口流动性管制措施是可以理解的应对方案。通过舆论引导人口居家休息、减少外出，延长春节假期的时间和推迟复工的时间，都是通过空间换时间，通过在空间上放缓流动性，减缓病毒扩散的速度，来争取对疫情控制的时间。

但是，管控人口流动性只是疫情防控的治标之法，是对疾病传播外部条件的处置。实现疫情防治的根本对策，仍然是寻找和确定传染源，彻底消灭传染源；加快检测试剂的研发和使用，这样才能对将人口流动性的管控转变为对病毒流动性的管控；以及加强疫苗研制，这样才能根本实现对疾病的治疗，将未知的新型传染性病毒转变成为已知的和可管控的病毒，将疫情防控转变为常规性的疾病管理。

就当下武汉肺炎的危机应对而言，由于疫情防治的速度跟不上病毒蔓延的速度，所以，在应急性的防疫管控中实施人口流动性管控，是一个必要的应对举措。甚至我们还希望这种应对策略本应更早实施。但我们仍应认识到，简单靠“封城”和号召人们减少外出走动、待在家里进行自我隔离，让城市流动性放慢下来，实际上不是疾病管理的根本办法。

我们还应该意识到，特大城市的人口流动性管控，和特大城市运行的本质是不相容的。城市人口流动性和城市运行的流动性放缓也会带来一定的副作用，会降低城市运行的效率，损害特大城市发展的其他目标。

人口流动性管制和城市流动性放缓带来城市运行失速，会对国民经济带来不利影响。物流网络服务效率下降可能造成物资供应不足、削弱供给，并带来价格上涨，因此妨碍民生。而物质供应不足会引发计划性安排和配给制，例如在网上我们看到一些地区已经出现口罩销售的购买许可券，令人不免产生重回票证经济的联想。从长期来看，流动性放缓对城市运行是非常不利的，甚至对疫情防治也未必是有效的。如武汉，在“封城”情形下，人们即使生了病也难以及时去医院治疗，这当然不利于疫情防治。

人口流动性管制和城市流动性放缓，也不利于有效的社会组织和社会动员。城市居民都呆在家庭中，缺乏强大的社会组织和社会参与，这样一盘散沙的城市生活，对疾病的防治和应对也未必是有利的。

因此，眼下实施的人口流动性管制，只是不得已而为之的临时安排，不应作为疫情防治和城市卫生管理的积极策略。流动性是城市运行的血脉，控制人口流动性和城市生活的流动性会损害城市的稳健运行。即使不考虑城市运行的其他方面，单从疫情防治来说，也需要及时放松流动性和鼓励城市卫生管理系统和物资服务系统有效运转起来。

虽然经济社会生活的相当多工作内容已可通过电子通信技术和远程工作来完成，但流动性仍然是城市运行的本质。微弱的人口流动性可以适应假期的时光，但不能支持巨大规模的特大城市的正常运行，不能支持一个庞大国家的运转，这是一个显然的道理。

在疫情防控中的人口流动性管控，还需要考虑人口管控存在的道德风险，避免将人口流动性管控变形为地域歧视。网络上的一些消息很令人失望，一些城市因为担心疫情蔓延，阻挠来自武汉和湖北省的人口入住，阻挠他们乘坐飞机，对他们进行强制封闭和隔离，等等，出现了“以鄂为壑”的排斥性自保情绪。流动性管控的根本目的是管控病毒，如果偏离这一基本目的，出现流动性管控过度，则容易变异为管控人口，出现针对特定人群的排斥。这种流动性排斥，违反了人口自由流动的法律基础。在国家面临巨大灾疫的情况下以邻为壑，缺乏同胞手足之谊，也损害社会道德。

实际上，疫情防控方面，相较于投入力量控制人口流动性的短期措施，长期而言还是应该更加重视和加大投入对传染性疾病本身的研究和防控。在这方面，传染病防治医院建设、社区医疗和转诊体系建设、病毒疫苗的研发和临床实验等的每一点增强和进步，都可以增强城市应对疾病风险的能力。

重视人口数据的技术应用

本次武汉肺炎疫情的防控和以往传染病防疫管理不同的特点之一，是包括人口数据在内的大数据的运用开始发挥积极作用。一些相关领域中的公司已经能够很快判断出武汉流出人口的方向，一些城市也很快通过大数据信息知道了到过疫区人口的信息并实施了防疫措施。有关人口流动的信息对疫情管控和公共卫生的风险管理是非常有价值的。

技术创新和大数据发展能够极大增强疫情防控和应急管理能力。例如，通过大数据技术能够描绘出人口的空间变化，模拟人口状况。通过人口大数据可以知道人口集聚的风险点，可以通过精致的数据分析掌握人口的行为轨迹，计算出风险暴露机会，并通过感染概率筛选出风险人口。通过确诊、疑似、治愈和死亡等人口数据，我们能够发现疾病分布和病毒扩散情况，进而精准确定疫区，再通过发病率和感染率确定疫情，预测疾病蔓延情况和采取针对性对策。可见，人口大数据将为疫情防控和卫生管理提供新的工具，进而提供更为精细化的城市治理。

人口数据和相关大数据的应用对特大城市卫生防疫和应急管理的正面价值开始表现出来，但以笔者所知和观察所见，到目前为止的人口数据分析应用还处于非常初步的水平。我们有理由相信，大数据将构成特大城市未来的卫生防疫和健康管理体系的重要支撑。

利用大数据技术，能够提供更加及时的精细化管理和服务，从而提升城市的治理能力，这也再一次说明特大城市反而具有更强的疾病控制和公共卫生管理服务的能力。未来的特大城市提升治理能力的重要对策之一是引入先进技术，技术进步将极大地提高城市治理现代化的能力，实现精细化管理。在这个方面，国内一些特大城市已经开始实践，但显然还有更大的提升空间。

人口数据开发应用与城市疫情防控结合的另一个问题是，在此过程中需要充分平衡个人隐私信息和公共防疫的需求。即使是出于防疫的目的，在一些公共网络上过度暴露人口信息，无论是由公共部门还是由企业发布，实际上仍造成对个人信息的滥用和不当披露。

大数据时代的人口信息调用和隐私保护将日益成为现代城市技术治理的突出问题。既要有助于实现高效率和有针对性的城市管理，也要避免损害个人的合法权利，二者需要实现一个良好的平衡。这是另外一个复杂的问题，在此不充分展开。但显然，在疾病防治和公共健康管理过程中需要明确个人的法律义务和法律责任，同时确定负责城市应急管理的公共部门的合法强制权力及其限度。通过基于法治的建设，才能实现高效率，及合乎法律、合乎道德的城市管理。

人类的发展历史就是不断和病毒、传染性疾病共同存在的历史。病毒确实可怕，但将必然存在，永不消失。一次又一次的疾病蔓延，才促进了人类社会的发展进步，促进了医学的进步，也提升了城市的公共卫生管理和服务能力。在城市化过程中，要提高应对风险和抵御灾害的能力，积极应对传染性疾病，增强城市管理体系和能力的建设，仍然有赖于精细化管理。包括上海在内的国内特大城市，在积极应对各种风险挑战的过程中，已经积累了相当丰富的经验。而且，科学技术的迅速发展，对提高特大城市管理能力和风险应对也提供了更加有效的工具。 

孩童的感冒是对其免疫系统的锻炼。超大城市中的疾病传播和卫生防疫，也是对城市免疫系统的锻炼。我们需要随时对特大城市作为高风险社会所面临的挑战保持充分警惕，也有理由对现代化的城市治理充满信心。可以认为，在此过程中付出的巨大代价，是城市成长过程中应对挑战的锻炼。但关键是，对特大城市管理的各种经验和教训，要真正能系统总结、彻底吸收，并应用在管理和服务能力的提高上，建设出更加安全、繁荣和生活幸福的城市。就是说，要“吃一堑，长一智”，不能“吃一堑，仍然再吃一堑”。否则，城市的进步遥遥无期，也总是会在应急挑战到来时又一次惊慌失措，付出不必要的代价。

来源：澎湃新闻，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_5721348 发表时间：2020年2月24日