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刘尚希:地方政府债务风险的本质与防范

作者: 刘尚希,中国财政科学研究院院长 发布日期:2020-09-17
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导语

对地方政府的债务风险大小的判断,是难以通过债务规模进行衡量的,关键是要看债务资金的使用效率,因为债务的有效运用可以促进经济增长,形成良性循环,进而降低债务风险。在提高债务资金使用效率方面,积累人力资本,通过公共服务提升劳动者的素质和技能,这对地方的高质量持续发展无疑更重要。

目前对于财政风险的理解,一部分人从财政收支的角度,认为财政出现缺口或者财政债务增加即为财政风险,实际上这并不准确。财政风险包含两个层次:第一个层次是宏观层面的财政风险。这是对于政府作为公共主体(也是行政主体)而言的。政府拥有公共资源,但当其不足以用来履行公共责任时,就会对经济社会的稳定和发展产生损害或带来不良后果,这样一种可能性就是财政风险。这个意义上的财政风险,很显然就是政府风险。有的把财政风险理解为财政部门的风险,这是以“部门思维”来看待财政风险。而一般所讲的财政风险实质指的是政府风险,与防范化解公共风险是内在关联的。若不考虑公共风险,政府有多少钱,就花多少钱,则无所谓财政风险了。第二个层次是微观层面财务意义上的财政风险。这是对于政府作为民事主体(机关法人)而言的,在收入、支出和资产、负债等方面有相应的权利和义务,其权利受损和其义务违约,都是财政风险。我们平常所说的财政风险,多数是从这个意义上来理解的,即政府作为一个民事主体,面临着债务到期不能偿还的可能性。但地方国企、城投公司或投融资平台,也是民事主体,其债务不能偿还的风险是政府的或有风险,不能直接归之为政府财政风险。

以上两个层次的风险是相互关联的,政府不能及时偿还债务,出现违约,其实也就是不能履行民事责任义务。政府作为债务人时,属于民事主体,《民法典》明确规定,民事主体包括机关法人(政府机构),当政府不能偿债、出现违约时,属于民事责任风险。但政府不仅属于民事主体,还属于公共主体(行政主体),作为公共主体履行的是公共责任,当政府没有足够的财力去履行公共责任时,国家的经济稳定、社会稳定以及公共服务的提供等,政府便没有能力去完成了,这很显然会对经济社会的发展和老百姓带来损害。从这个意义来说,对财政风险的探讨,就不能局限于债务风险来就债务论债务,而要与公共风险联系起来。在此意义上,财政风险是公共风险的转化。但从这一层面来理解财政风险的人不多,普遍的看法还是从民事主体这个角度,即把政府当成一个民事主体,债务不能及时偿还时可能出现的风险。这是微观层面的财务意义上的财政风险,与作为政策工具来对冲公共风险的财政风险是有明显差异的,前者是被动形成的结果,后者是主动选择的目标。债务风险是政府偿债可能违约(民事契约)的风险,而财政风险则是政府公共责任(防范化解公共风险)履行可能违约的风险。为了在公共责任上不违约(社会契约),政府不得不以民事主体身份来进行债务融资,以弥补公共资源的不足,从而产生了债务风险。在这个意义上,政府的债务风险是财政风险衍生出来的一种结果,而其源头还是在防范化解公共风险的这种公共责任,而承担这种公共责任是政府作为公共主体的基本职责(包括法定职责和公义推定职责)。看不到这一点,仅仅从财务上来防控债务风险是远远不够的,这只是一种技术上的事后的管理措施。

地方政府财政风险的理解

通过上述多层次理解财政风险可知,地方政府财政风险也显然包括两个层面,一方面是地方政府难以履行公共责任的风险,另一方面是政府作为民事主体,可能难以及时偿还债务、出现债务违约的风险。两个层次的财政风险,是政府作为行政主体和民事主体分别来体现的。在当前疫情条件下,财政的基本责任是对冲疫情风险,维持经济和社会的稳定,为此提供财力支撑。换句话说,财政的基本职能是要给经济社会的运行注入确定性,防范化解公共风险,降低公共风险水平。

当政府作为民事主体,自身不能及时偿还债务,有可能出现违约时,意味着政府自身也在制造风险,为经济社会带来了新的不确定性。这种新的不确定性带给市场和社会负面影响,形成新的公共风险。所以,政府要履行好自己的公共职责,要防范化解经济社会中的公共风险,但也不能带来新的公共风险。所以,财政风险与公共风险要进行权衡。当公共风险大于财政风险时,就需要财政去对冲公共风险,降低公共风险水平。当财政风险已经大于公共风险时,也要把更多的注意力放在财政风险方面,使得财政变得更加稳健,避免财政风险转化扩散为公共风险。财政风险实质上也是公共风险的一部分,同时又作为对冲公共风险的工具在使用。这就是财政风险的特殊性。

从原理上讲,通过财政来防范化解公共风险,其实也就是以财政风险去对冲公共风险。简化一点,就是以风险对冲风险。这就是风险权衡原理:在一个不确定性世界,风险是不能消除的,人们只能通过提高认识能力(识别风险)和构建能力(组织、制度)去适应风险,从而对冲、转化、转移和分散风险。也可以说,人们只能是通过排序去选择风险。例如,疫情带来的风险,属于社会领域的公共风险,给生命和健康带来严重危险,这需要财政去对冲。同时,疫情风险又引发了经济领域的公共风险,给经济运行和民生保障造成了巨大的冲击。为了阻遏新冠病毒传播,不得不选择严格的全面隔离措施,也就选择了另一种风险:经济下行和收入下降的风险。这也需要财政来进行对冲。所以疫情期间的财政政策,既要针对公共卫生领域,又要针对经济和社会民生领域。例如在公共卫生领域里的免费救治,为防疫物质的生产提供各种补贴等,同时针对经济社会领域出台各项政策来保市场主体和基本民生。在这种条件下,同时意味着国家选择了另一种风险:加大公共责任风险,进而财政的宏观风险扩大。在疫情面前,世界各国都做出了这种选择,其差异仅仅在于风险重要性程度的排序不同,风险权衡的具体做法也不同。

财政在对冲风险时,其自身风险也会加大,因为当财政资源不足时,就必须通过借债的方式来增加财政资源。在这种情况下,财政自身的微观风险实际是扩大的,表现为财政赤字和债务扩大。2020年,我国的赤字水平是前所未有的扩大,赤字率安排3.6%以上,债务规模也是前所未有的扩大。2020年发行的政府债券(包括中央政府债券和地方政府债券)一共8.51万亿元,规模超过了以往任何一个年份。政府要履行公共责任去对冲公共风险,当资源不足时,只能是去通过借债的方式来扩大公共资源,同时又出台了很多减税降费政策,让财政承担了更多风险。2020年减税降费方面进一步加大了力度,预期超过2.5万亿元,财政风险也因此进一步扩大。总体来看,在疫情冲击下,财政风险被急剧放大。

也就是说,疫情不仅仅是对经济、人们的生活和社会带来冲击,对财政自身也带来了巨大冲击。因此,我们除了要关注财政如何发挥作用外,更要注意的是,财政自身受到的影响也是非常大的,财政能力在弱化,财政收入在大幅度减少。在这种情况下,财政还要去对冲风险,毫无疑问,财政承受的压力是前所未有的。

在此背景下,地方政府所承受的压力更大。地方政府财政一方面是受到疫情的冲击,有些基层政府财政减收达到50%以上,在这种情况下,保证地方的基本财政能力出现了困难,因此国家统一安排扩大地方债券的发行,包括地方一般债券和专项债券,同时将新增赤字的1万亿元和抗疫特别国债的1万亿元直达市县基层,通过这些措施来增强地方政府的财政能力,帮助地方政府对冲风险来恢复经济社会的秩序。

如何评判地方政府债务风险?

地方政府债务的形成,它是有一个背景的,地方政府存量债务也是一定宏观经济环境下形成的。例如在2008年国际金融危机的冲击下,为了让地方政府在对冲国际金融危机中发挥更大的作用,鼓励地方政府成立了各种投融资平台,通过市场融资方式,累积了大量的地方政府债务,之后逐渐采取了一些措施化解这些存量债务,其中一个办法是允许地方政府发行债券去置换借贷形成的债务,使得这些债务利息负担减轻,地方债务增长也得到有效控制,其债务风险也得到抑制。

但是在当前条件下,突如其来的疫情风险,又需要地方政府去发挥它应有的作用,只能让地方政府去借更多的债。但这次的融资方式与2008年不同,主要是给地方政府下达可发行债券的限额,让地方政府通过债券市场自主发行,对原有的一些在建项目,投融资平台也可以适当向银行等金融机构去借债,以保证项目的正常资金需求。但主要融资方式还是发行债券,由中央给地方政府发债券的上限,实际上属于有控制的允许地方政府去发债。这也是控制地方债务风险的一种方式。

但是,地方政府债务风险是难以通过债务规模去进行衡量和判断的,关键是要看如何使用。也就是说,我们不能仅仅局限于债务规模本身去评判地方政府债务风险有多大,因为借债的目的是要对冲当前的风险以及未来的风险。例如专项债券是用于投资的,那么有效的投资就可以变成优质的资产。对于地方来说,就可以改善投资环境和基础设施,为地方经济社会发展增强后劲;用于公共服务,就可以积累人力资本,对地方高质量发展具有基础性作用。这样,债务的使用就是有效的,有效性体现在能改善基础设施,能扩大人力资本积累,从而可以增强当地经济社会发展的后劲。同时,通过地方的努力,国家公共风险水平也会降低,经济社会发展的环境具有更大程度的确定性,实现可持续的经济增长。在这种条件下,国家财政能力和地方财政能力都会增强,偿债能力也就更有了保障。

实际上,观察地方政府债务风险的大小,要从负债率来看。负债率的分子为地方政府的债务规模,包括专项债券、一般债券,分母为地区生产总值(地方GDP规模)。当经济增长快于债务增长时,地方负债率就会下降,债务风险就会收敛。债务的有效使用可以促进经济增长,分母就会扩大,进而形成良性循环,从宏观上看,地方政府债务风险是下降的,但若反过来,当前债务规模即使得到了控制,而债务没有得到有效使用,债务没有带来经济增长,那么,地方债务风险毫无疑问是扩大了,意味着偿还债务的能力在减弱。

因此,我们在考察地方政府债务风险时,不能只是通过现有债务规模的大小来评判,那是没有意义的。如何用好债务资金,才是防范地方政府债务风险的关键所在。在当前疫情的冲击下,需要扩大债务来对冲公共风险。通过对冲风险,注入确定性,降低公共风险水平,地方的经济增长能得到有效的恢复,经济规模扩大了,现在债务规模即使有所扩大,实际上也不会形成未来的风险隐患。通过债务手段,反而是对冲了未来的风险。

如何更有效地使用地方债?

地方政府发债的年度规模和上限是由全国人大审议决定的,先是分到各省(市、自治区),各省发债筹资,再分到各市县。市县没有发债权,由省级政府来发债,但使用主要是在市县政府。

那么,如何来分配发债指标?按照常规的思路,财政困难的地区多分一点,但这样的方法没有考虑到风险问题。从风险防控的角度来观察,应该是按照债务资金使用能力大小来分配,能力强的地区应多分,能力弱的地区应该少分。有效使用债务资金能力的大小,应当作为分配债务指标、债务资金的一个评判标准。

目前采取的“红绿灯”方式有很大的局限性,红灯表示高风险,绿灯表示低风险。红绿灯是通过负债率、或债务率计算而来,但问题是,红灯和绿灯不一定能够反映潜在的资金使用能力。有的地区虽然亮起了红灯,即债务规模占经济规模比重超出了设定值,但可能是更有能力去运用好资金的地区,在这种情况下,实际上它的风险是更低的。有的地区可能债务风险显示为绿灯,但可能资金使用的能力较低,分配更多的债务指标,可能将来风险反而更大。因此,采用“红绿灯”这种方式具有一定的作用,但它是静态的,忽略了有效使用债务资金能力,这样去衡量和判断债务风险会产生较大的偏差,导致区域风险误判。

对于债务资金使用能力该如何评判?首先是地方政府的管理能力,包括财政部门的管理能力和管理水平,这些可以通过地方政府的理念、具体做法、项目库的准备等指标进行衡量。例如是否出现“钱等项目”的情况,如果出现这种情况,说明地方政府在经济社会发展、投资规划方面的能力是有缺陷的,是能力不足的。而在“项目等资金”的地区,说明该地区具有良好的规划能力和行动能力,由此可以推知,其资金使用能力更强。对这种地方政府能力的综合评估,不能被账本上的财务指标所替代。

从债务资金用途上来说,有用于物的项目,也有用于人的项目。用于物的项目主要是补基础设施的短板,包括城市公共设施的短板。用于人的项目主要是补人的短板,比如大量的劳动力缺乏劳动技能,那么就需要对劳动力进行培训,积累人力资本,通过公共服务提升劳动者的素质和技能,这对提升地方的发展潜力无疑是非常有利用的。人口的数量已经消失,只能靠人口的质量红利来弥补,这也是实现可持续发展、高质量发展的必要条件。有的国家之所以陷入中等收入陷阱,根源在于没有通过新的制度安排来提升人口质量红利。

从高质量发展的要求来讲,地方人力资本的积累变得越来越重要,尽管社会基础设施不可或缺,但人力资本的积累在数字化驱动的发展中将起更加重要的作用,甚至是决定性的因素。如果债务资金能更好地促进人力资本的积累,促进人的素质和能力的提高,债务资金发挥的作用就更大、更持久,而且将改写传统的基于物的代际公平理论,从立足于人来缩小社会贫富差距。

当前“六保”政策中包括了保基本民生,也要从人力资本这个角度去考虑。过去长期来把基本民生理解为解决基本的生活困难,主要是从社会权利和社会福利的角度来理解的,这是远远不够的。从发展的视角来分析,其实保基本民生也是要保基本能力,包括保障劳动能力、提升劳动技能等等,而劳动的基本能力、基本技能需要基本营养、基本医疗、基本教育、基本住房等方面的基本保障。政府不仅要提供这些基本公共服务,还要让这些基本公共服务转化为人的基本能力。在这个意义上,政府所提供的公共服务,尤其是基本公共服务,当和人的发展有机结合起来的时候,就实现了效率和公平的有机融合,从而超越效率和公平“兼顾”的这种机械式板块结合。这有利于从根本上对冲当前和未来的公共风险。

来源:微信公众号:清华金融评论,https://mp.weixin.qq.com/s/I9wUODK28Catfxv9_sropA 发表时间:2020年8月12日