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江小涓:中国的对外开放是否遵循基本规律?

作者: 江小涓,全国人大常委会委员、社会建设委副主任委员、清华大学公共管理学院院长、教授 发布日期:2021-10-13
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渐进式开放:中国开放道路的突出特色

对外开放是中国共产党作出的重大决策。文化大革命结束后,中央随即派人出国考察,1978年5月到6月,时任国务院副总理的谷牧带团去西欧考察,亲眼看到了国内外各方面特别是技术和产业方面的差距,回国后向中央提出了引进先进技术和管理经验的建议。【1】1978年12月召开的中国共产党十一届三中全会,是中国改革开放和现代化进程中的重要里程碑。关于对外开放,全会指出“在自力更生的基础上积极发展同世界各国平等互利的经济合作,努力采用世界先进技术和先进设备”。【2】

对外开放是新中国经济建设中的一项新事物,政治上面对许多质疑和担忧,经济上面对许多挑战和不确定性,产业界应对开放能力较差,在这种环境下,全面一揽子的对外开放不可行也并非最优。因此,决策层决定采取“小切口”“小步走”的方式开放,并在实践中形成了渐进开放模式。渐进开放体现在区域、产业、贸易、投资等各方面,其中区域渐进开放最有代表性和综合性,下面以其为例简要描述这个过程。

1979年7月10日,中央和国务院发出文件,决定在深圳、珠海、汕头、厦门四个市划出部分地区试办经济特区。【3】此后20年时间内,对外开放区域逐步扩大,享有优惠政策的开放区域逐步扩大,从沿海地区到沿江、沿边地区和内陆省会城市,到2000年实施西部大开发战略中的西部对外开放,实现了全国范围内的开放格局。【4】

经济特区在对外贸易、利用外资、外汇使用、对外经贸管理体制等方面都享有更加宽松和优惠的政策。以较早成立的四个特区为例,在经济管理上实行特殊的管理体制,对特区政府授予相当省级的经济管理权限,允许采用市场调节手段,允许多种经济成分发展,对外商投资企业所得税率减按15%征收等。四个特区特别是深圳经济特区在设立之后短短几年的巨大变化,成为全国瞩目的发展典范,为坚持和扩大开放提供了最有力的实践支撑。

加入世贸组织:对接全球贸易体制的努力与成效

2001年,经过15年的努力,中国正式加入了世界贸易组织(以下简称世贸组织),全面履行各项承诺和多边义务,实现了与世界多边经贸体制的顺利对接,中国对外开放进入新阶段。

加入世贸组织是党中央、国务院高瞻远瞩、审时度势、主动迎接经济全球化挑战的重大战略决策。入世前后,中国领导人多次指出,加入世贸组织将有力推动国内体制改革,竞争将推动中国产业提高竞争力。【5】2002年召开的党的十六大,再次表述了以开放促改革促发展的重要思想:“适应经济全球化和加入世贸组织的新形势,在更大范围、更广领域和更高层次上参与国际经济技术合作和竞争,充分利用国际国内两个市场,优化资源配置,拓宽发展空间,以开放促改革促发展。”

入世前后,为了适应成员国经济贸易体制与WTO多边体制相一致的要求,我们大面积清理法律、法规,大力改革不适应市场经济的管理体制,建立起既符合国际规则又适合中国国情的涉外经济管理体制。世贸组织倡导的国民待遇、透明度、非歧视、公平竞争等基本原则,都体现在这个时期制定和修定的法律和政策之中。“入世”使中国以市场经济规律为基础的法制建设有了突飞猛进的进展。

同时,为了适应国内企业更多参与国际竞争的需要,国内许多方面的改革开始加速,在转变政府职能、深化行政体制改革、完善统一公平的市场体系、加强知识产权保护等方面都取得了重大进展,有力推动了整体改革。扩大开放再次全面推动了国内体制的改革过程。【6】

下表是入世前后我们在法律制定、服务业开放、透明度、外贸体制、外资体制等方面推进的重要举措。

表略

入世以来,我们遵守承诺,货物贸易领域市场开放水平大幅度提高。中国的平均关税从2001年加入时的15.3%降低到了2006年的9.9%,其中农产品平均关税从23.2%降到15.2%,工业品平均关税从14.8%降到9.0%。工业品中,较为典型的如汽车整车关税从69.2%降到25%、汽车零部件关税从22.9%降到10.4%,到2005年1月1日,中国绝大多数的关税削减承诺已执行完毕。中国承诺取消的进口配额、进口许可证和特定招标等非关税措施,也已按承诺到2005年1月1日全部取消完毕。2018年,我国再次自主下调关税水平至7.5%。【7】

以渐进开放促增量改革:创造改革需求与体制供给

(一)为何选择渐进式开放

我们开放的一个突出特点是“渐进式”,在很长时间内开放在产业和地域上都是“不完全”和“双轨制”的。这种状况曾经受到很多批评,认为市场长期被扭曲,资源会错配,因此不可持续。【8】然而在这种开放过程中,我们取得了世之罕见的成就。“中国故事”的这个部分很值得回顾总结。

1.达成共识需要实践成效

开放之初,决策者清楚地认识到,需要通过有限开放的良好效果来逐步统一认识和形成共识。仅仅建立经济特区这件事,就要面对很多方面的质疑和压力。【9】这种情况下,讲道理重要,好的开放效果更重要。深圳特区开放仅仅几年,出口增长、吸引外资扩大就业、城市建设、服务业发展、居民收入等方面都有突出进展,成为了全国人民向往、世界瞩目的一方热土。经济特区确实起到了党中央要求的“要为全国社会主义建设和体制改革探索道路”的作用,【10】使得此后开放扩大推进顺利。

2.为国内产业竞争力提升留出时间

渐进式改开放是一种既放开增量促进增长、又为存量调整留出时间空间的开放方式,在开放初期既允许新型出口企业的成长,例如大量“三来一补”企业和外商投资企业,又不从根本上触及原有体制下的既得利益集团如国有贸易公司和国有企业的既得利益,对经济、社会的震动较轻,改革的阻力较小。在开放的同时,国内改革也在起步和推进。外资企业进入和国内多种所有制企业增加,竞争压力加大,不仅民营企业迅速成长,国有企业通过不断改革调整,竞争力也明显提升,国内产业整体实力不断增强,从整体上具备了在开放环境下与跨国公司竞争的能力。从产业经济学的角度看,企业从国内市场走向国际市场,是一个信息处理机制的复杂转变过程,企业只能通过实践过程逐步适应。【11】

3.我们具有渐进式开放的特殊有利条件

开放初期我们国情有两个有利于渐进式开放的特点。一是大量劳动力以极低收入水平为代价沉淀在农村,有几亿可接受较低工资水平的待转移劳动力。这个初始条件支持了制造业以较低成本长期大量吸纳新劳动力,支撑了劳动密集型出口产业较长时期的增长。二是香港澳门因素。从“同胞”和“可控”两点考虑,设立经济特区的阻力大大减少。

总之,开放过程中,决策层一直在权衡各种因素,把握住改革开放与发展稳定的关系。为宏观调控、为产业竞争力提升和各个方面改革留出了适应和调整时间,保持了开放过程中的共识形成和大局稳定。

(二)开放创造改革需求与体制供给

对外开放促进了社会主义市场经济体制的建立和完善。

1.开放创造新体制需求:改革选项来源

设立经济特区,吸引较多外资前来设立企业,发展“三来一补”扩大对外贸易等,都必然产生对市场运作的需求。这种需求引导的改革选项,推进了特区范围内外贸体制,商品市场、要素市场、劳动力市场、企业所有制结构、经济管理体制、法律法规体系等市场经济制度框架的形成和发展,使特区成为了国内经济体制改革的综合试验区。【12】

2.开放提供新体制供给:改革方向参照

成立经济特区,使我们能够学习、借鉴和引入国际经验。一是从引进的外资企业身上学习现代企业管理知识;二是理解促进企业增加产量扩大出口所需要的体制机制;三是学到了市场运行中如何运用好价格机制、何为有效的投资体制和外汇管理体制等等;四是推动了我国会计制度与国际接轨,这是在全球市场上提高企业透明度、形成市场信心和预期的基础。1993年7月开始在全国推行新的会计制度,基本上做到了与国际惯例接轨。特别是加入世界贸易组织,促使我们对标全球多边贸易体制,全面推进社会主义市场体制建设。【13】

3.开放创造法律建设需求:立法顺序选择

中国与市场经济相容的法律制度的建立就是从制定吸收外资相关法律开始的。1979年7月颁布了《中华人民共和国中外合资经营企业法》。该法律的起草参考了世界上30多个国家的有关法律,对中国市场化改革发挥了启蒙的作用。稍后还有《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》《中华人民共和国外汇管理暂行条例》《中华人民共和国中外合资经营企业登记管理办法》《中华人民共和国中外合资经营企业劳动管理规定》等,从1983年到1991年底,仅全国人大和国务院颁布的涉外经济法规就超过200多个,在这些法律法规中,引入了市场经济中最必要、最基本的概念和制度框架,对中国随后的市场化改革是重要的先导和启蒙。

(三)中国经验的普遍价值

中国开放道路的独特性提出了一个重要问题:我们是否“特殊”到了这样的程度,现有的理论不能有效解释,需要构造一个新的理论框架来分析?我的理解是,中国的开放从起点和步骤上看,从发展过程中的各个截面上看,的确显示出与多数国家开放模式的较大背离,但从长期趋势和本质特点看,仍然遵循经济开放的基本规律。

第一,理论推断应该出现的基础性变化我们都遵循。在基本走势和主要特征上,我们呈现与其他发展中国家在开放进程中相同的变化趋同:初级产品为主的出口结构迅速变化,劳动密集的制造业成为经济增长和出口增长的主要带动部门;部分国内产业链分解重组,进入国际产业分工链条中;在原有产业受到开放冲击的同时,新的优势产业迅速成长;国际市场的竞争压力推动国内各方面改革进程;随着经济实力增强和劳动生产率提高,本国货币从贬值到逐步升值等等。这些都是众多发展中国家曾经经历过的开放画面。

第二,我们国情方面的独特影响都能给予理论解释。比如,我国要素结构严重失衡,迫切需要通过国际国内两种资源两个市场来进行调整;再比如开放初期国内产业的分散竞争格局,对国内产业快速成长提升竞争力有积极影响。因此开放逐步放开并未对国内产业带来严重冲击。我们能够有效地控制开放进程,从地域到产业都把握住进度,这与中国政府干预经济的传统能力有直接关系;数量众多的外资企业和本土企业在竞争中都获得很大发展,这与我们市场规模巨大、可容纳多个竞争主体直接有关。总之这些表现虽然独特,但都有相应的理论解释。

第三,不同开放道路是各自权衡,要理解其他选择。我们的渐进开放虽然有效,对其他国家可能并不适用,例如前苏联和一些东欧国家,在20个世纪80年代,国有经济占绝对优势,甚至占有高达90%以上的份额,农村劳动力数量少、比重低,没有为“低成本开放型经济”的成长留下多少低成本、待转移的劳动力,很难实现大规模低成本的制造业产品出口。更况且渐进式开放与激进式开放的区别只是相对的,没有哪个国家一夜之间将贸易和投资体制全部放开,差别是进度快慢和控制进程的方式不同,中国的特点只是“时间较长、控制有效”。中国渐进式开放过程中也出现一些问题,例如持续增长的外汇储备对宏观调控形成的压力等。总之,开放方式和进程快慢需要权衡选择,条件和目标不同选择不同。

多年来开放理论研究的进展表明,在分析中国对外开放问题时,国际上通用的分析框架或许不是最恰当的,但起码是可以有效参考的。实际上,这些理论即使在分析发达国家的开放问题时,也并不见得十分贴切,存在许多重要争论和不同观点,理论本身也仍然在发展与变化之中,适宜总是相对的。讲好中国故事,总结我们的经验很重要,借鉴吸收他人的学术成果也有重要参考价值。

未来部署与展望:高标准开放和制度性开放

2013年以来,党中央提出一系列扩大开放推动改革的新部署新要求。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确提出要“推动对内对外开放相互促进”和“以开放促改革”。2017年党的十九大报告提出推动形成“全面开放”新格局,主动参与和推动经济全球化进程,发展更高层次的开放型经济。2020年的十九届四中全会,提出要推动规则、规制、管理、标准等制度型开放。这些顶层战略的提出,表明中国对外开放进入一个新阶段,呈现四个突出特点。

1.强调加入高标准贸易协定

近些年来,受多种因素影响,一些新的多双边高标准贸易协定出现,如日欧EPA、美墨加协定、欧加FTA等。这些贸易协定涉及零关税、服务业开放、服务贸易、电子商务及市场准入、知识产权保护、环境保护等。2020年11月20日,习近平主席在APEC领导人非正式会议上指出,中方将积极考虑加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP),【14】引发国内外广泛关注与巨大反响。《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》(以下简称《纲要》)也明确提出“积极考虑加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定,推动商签更多高标准自由贸易协定和区域贸易协定”。CPTPP具有高目标、高标准、新规则的特点,是2018年以来多个高标准自由贸易协定的代表性协定。这些协定如果全部生效,将覆盖55%以上的国际贸易和国际投资,推动相关领域新一轮全球化进程。

我们继续扩大开放,绕不过这些方面,要及早研究这些标准的影响和对策,推进建设与其相衔接的制度体系,并着眼于我们自身优势、特点和需求,推出我们的立场和优先选项。对接高标准贸易和投资协定,一方面能够倒逼国内改革,为供给侧结构改革与制度创新注入活力;另一方面,通过我们的努力,为今后全球化治理体系的形成和发展贡献中国力量。

2.强调推动“一带一路”高质量发展

“一带一路”这个新的全球经贸与产业合作平台,是国际关系中的重要新变量,意义重大。十九届五中全会提出,要推动“一带一路”高质量发展。目前,中国累计与122个国家、29个国际组织签署了170份政府间共建“一带一路”合作文件。已与13个沿线国家签署或升级了5个自贸协定,与21个沿线国家签署了本币互换协议。亚投行、丝路基金及中国与中东欧“16+1”金融控股公司成立。在以往合作的基础上,五中全会特别强调了绿色、开放、廉洁的理念,强调了产业链供应链合作体系,强调了以企业为主体,以市场为导向,强调了遵循国际惯例和债务可持续原则,这将进一步推动“一带一路”成为开放包容的全球合作重要平台。【15】

3.强调提升自贸区地位

中国自2013年以来分批建立了共21个自由贸易试验区,希望它们成为进一步提高对外开放水平、有更高贸易和投资自由度的实验田。2018年又建立了海南自由贸易港,在推进高水平对外开放方面取得了丰硕的成果。党的十九届五中全会要求,完善自由贸易试验区布局,赋予其更大改革自主权;《纲要》再次强调,要实施自由贸易区提升战略,深化贸易投资自由化,形成面向全球的高标准自贸区网络。《纲要》还明确,在贸易与投资新规则和新议题谈判中,优先领域是贸易便利化、投资、电子商务、环境、政府采购等领域。要通过自贸区的实践探索,为中国加入CPTPP等高标准贸易协定提供了一定的基础条件与经验做法。

4.强调制度性开放

渐进式开放的一个特点,就是面向不同区域和产业的政策处于不断变化之中。经过40年的持续努力,2018年中央经济工作会议首次提出“制度型开放”的重要概念,这是中国对外开放进入新阶段的重要标志。十九届四中全会、五中全会都对此有进一步的阐述。《纲要》再次明确,要稳步拓展规则、规制、管理、标准等制度型开放。制度性开放的重要性,一方面在于贸易体制的稳定性和可预期,有利于贸易和投资的长期稳定发展;另一方面是让市场机制在对外开放中更多发挥配置资源的基础性作用,使开放继续发挥推动改革的重要作用。我们已经明确对内要建设高标准的市场体系,对外要构建与国际先进规则相衔接的开放体系,制度性开放就成为必然而紧迫的任务。

参考文献

【1】谷牧,2009:《谷牧回忆录》,中央文献出版社。

【2】参见《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》(1978年12月22日通过)。

【3】江小涓,2008:《中国开放三十年的回顾与展望》,《中国社会科学》第6期。

【4】王子先,2008:《中国以开放促体制转型的成功之路》,《宏观经济研究》第11期。

【5】参见《2002年国务院政府工作报告》第四部分。

【6】隆国强,2011:《中国入世十周年:新的起点》,《国际经济评论》第4期。

【7】屠新泉等,2020:《加入WTO 20年:中国与WTO互动关系的演进》,《改革》第11期。

【8】国外学者对这个问题的分析,可以参见尼古拉斯·拉迪,2002:《中国融入全球经济》,隆国强等译,经济科学出版社。

【9】这段历史的详细生动描述,可以参见李岚清,2008:《突围:国门初开的岁月》,中央文献出版社。

【10】孙长学,2018:《深圳经济特区的体制改革探索及其示范价值》,《改革》第5期。

【11】更多案例可参见江小涓,2002:《中国的外资经济:对增长、结构升级和竞争力贡献》,中国人民大学出版社。

【12】周小川讲过,早期对外经贸方面的改革措施相当有力,其引入的示范效应推动了整个改革进程,作用一点也不亚于农村改革。见周小川等,1996:《迈向开放型经济的思维转变》,上海远东出版社。

【13】龙永图,2006:《加入世界贸易组织对中国社会经济的深层影响》,《中国流通经济》第12期。

【14】http://www.gov.cn/xinwen/2020-11/20/content_5563086.htm,2020年11月20日。

【15】习近平,2018:《论坚持推动构建人类命运共同体》,中央文献出版社。

来源:微信公众号:中国财富管理50人论坛,https://mp.weixin.qq.com/s/sBW5H5zwH74cbBypadSbyg 发表时间:2021年8月24日