土地公有制，是中国特色土地法律制度的基础，它对我国土地资源保护与土地产权法律制度的构建，产生着深远影响。做“实”土地公有制，是完善中国特色法治体系，发展中国特色法治理论，提升治理能力现代化的必然要求。

一、土地公有制的法律价值

我国土地公有制，绝不是一句空洞的政治口号，它对中国土地法律制度理论和制度实践，都有特别重要的意义。

1.土地公有制的理论价值

落实土地公有制，至少具有四方面的理论意义：

（1）土地公有制具有特殊制度价值。我国土地公有制的制度意义，在于它为土地所有权的社会化发展趋势，留下了合理的制度空间，并能有效克服私人土地所有权在现代社会的局限性。在土地私有制国家，对私人土地所有权采取的各种合理限制，对于我国土地公有制而言，都可以将其视为：国家基于土地公有制行使的土地所有权的权利。

（2）推动中国特色的土地法律制度理论体系形成。在土地公有制基础上，构建土地资源市场配置机制，是我国社会主义市场经济模式的制度探索。创新土地所有权与使用权两分离理论，拟制以土地使用权为基础的土地市场性财产权；创立土地一级市场与二级市场体系，实行城镇国有土地使用权有偿使用制度；明确国家土地所有权的行使主体，构建国家土地所有权行使体系；以土地不动产为基础，建立统一的不动产登记制度；推动承包地和宅基地“三权分置”改革，探索能够同时实现保障与效率价值目标的制度体系等等，都属于土地公有制基础上的理论创新。

（3）推动中国特色的土地法理论发展。落实土地公有制，就是要深入研究传统土地所有权理论中，哪些权利内容涉及或者影响社会公共利益，以便将这部分土地所有权的内容，交由国家以土地公有制的名义行使。

（4）有助于推动以土地产权制度为基础的土地资源保护制度理论创新。土地公有制，为土地市场配置模式下土地资源保护和合理利用，开辟了一种全新路径模式，即：建立以土地产权制度为基础的土地资源保护制度机制。在土地私有制国家，实现土地资源保护法律制度目标，主要通过具有行政强制性的公权力路径实现，而我国的土地公有制，则有条件以土地资源保护目的为前提，设计土地产权制度规范，使土地产权制度的运行，最大限度地符合社会公共利益。

2.土地公有制的实践价值

落实土地公有制，深入研究土地公有制基础上中国特色土地法律制度理论，对于我国现行土地法律制度运行与实践，至少具有两个方面的重大意义。

（1）合理解释制度实践中长期有效的制度规范。在几十年的土地公有制制度实践中，我国已经创设并形成了许多行之有效的制度规范，但这些规范，按照传统的土地所有权理论并不一定能讲通。譬如：为什么不允许集体土地所有权人买卖自己的土地所有权，集体土地所有权人为什么无权决定建设用地使用权入市流转，土地承包经营权、集体经营性建设用地使用权出让的最高年限，为什么要由国家决定等。做“实”土地公有制，将那些影响社会公共利益的土地所有权内容，以土地公有制的名义由国家行使，由此形成的制度理论，就能合理解释长期以来困惑我们的许多实践问题。

（2）促进土地产权制度与土地资源保护制度的深度融合。在我国城镇国有土地使用权有偿使用法律制度规范中，由于土地资源保护与土地产权行使为同一主体，就为土地产权制度充分发挥土地资源保护作用奠定了基础。譬如：公益性建设用地，不仅实行优先保障原则，而且以无偿划拨方式供地；土地使用权在挂牌出让之前，必须要将土地用途和规划条件固化；对于闲置土地资源、损害土地资源行为的处罚结果，直接纳入土地使用权出让合同等，都属于土地产权制度与土地资源保护制度深度融合的典型法律规范。

二、土地公有制对土地所有权的影响

土地，既具有资源属性，也具有财产属性。在人类进入土地资源时代之后，土地的资源属性对于土地财产权法律制度，产生着越来越大的影响。这种影响，在土地私有制国家，表现为对土地所有权越来越具有广度和深度的限制。但在土地公有制国家，则表现为国家以土地公有制名义，直接行使着与社会公共利益或者整体利益相关的土地所有权的权利内容。

我国土地公有制，由国家土地所有权和集体土地所有权组成。国家土地所有权代表，既是土地所有权行使主体，也是土地资源保护主体。因此，以现行国家土地所有权法律制度规范为研究对象，很难归纳出土地所有权中，影响社会公共利益的权利内容。相反，以现行集体土地所有权行使法律规范为研究对象，则可以比较容易找出土地所有权中涉及社会公共利益的权利内容。由国家以土地公有制名义行使的集体土地所有权的权利内容，是几十年制度实践中逐渐形成的，它既比较真实地反映了国家公权力行使的集体土地所有权部分内容的实际需要，也比较客观地反映了土地所有权部分内容对社会公共利益的影响。

通过对现行土地法律制度规范的梳理，由国家行使的集体土地所有权的内容主要包括：

（1）决定集体土地所有权的具体权能。传统土地所有权的权能，包括占有、使用、收益、处分。土地所有权的四项权能，属于土地所有权的基本权利内容，也是土地所有权人有权自主决定的事项。但土地公有制基础上的集体土地所有权人，没有处分权，即决定将其土地所有权拿到市场交易的权利。集体土地所有权，是为保障农民的生存需要设计的法律权利，允许土地所有权交易，必然丧失生存保障的制度目标。可见，集体土地所有权转让，具有社会公共利益性质。因此，不能将土地所有权的处分权，授予给集体土地所有权人。

（2）是否将土地使用权从土地所有权中分离出来的权利。土地公有制基础上的集体土地所有权，其本质是劳动群众集体所有。由集体经济组织成员，共享所有权，共同生产劳动，共享收获成果。这就是设立集体土地所有权制度的初衷。上世纪八十年代初实行承包制改革，2002年公布《中华人民共和国农村土地承包法》（以下称《土地承包法》），国家才正式决定承包土地使用权与土地所有权实行两权分离模式。

（3）决定集体土地使用权入市流转的权利。明确集体土地所有权与使用权的两权分离，并不意味着土地使用权可以入市流转。无论是2002年《农村土地承包法》规定土地承包经营权有限流转，或者是2018年最新修改的《农村土地承包法》，确立承包地“三权分置”改革及其流转制度，以及新《土地管理法》规定集体经营性建设用地使用权入市流转，都不由集体土地所有权人决定，而是通过国家立法方式确立。

（4）确定土地使用权使用最高年限的权利。将集体土地承包经营权、集体经营性建设用地使用权，从土地所有权中分离出来，设立一定期限的土地用益物权，本来是典型的土地所有权内容。但由于设立集体土地用益物权的最高年限，涉及代际公平问题，因此，以土地公有制名义，交由国家公权力行使该项权利，有助于保障土地法律制度社会公平价值目标的实现。正因如此，我国集体土地承包经营权期限，无论是第一轮承包期15年，或者是第二轮承包期延长至30年，以及新《农村土地承包法》规定“承包期届满后再延长30年”，均由法律直接规定，而非集体土地所有权人有权决定。对于集体经营性建设用地出让的最高年限，《土地管理法》虽然没有直接规定，但明确“参照同类国有建设用地执行”，实际上是由立法做出的规定，而非集体土地所有权人可以自主决定的事项。

（5）决定土地用途与规划条件的权利。土地用途管制与土地规划制度，是维护国家粮食安全，保护土地资源的有效法律措施，具有典型的社会公共利益的性质。因此，在现行土地管理法律制度规范中，已经建立起来的：禁止农用地转为建设用地、农用地转为建设用地实行指标控制制度、对集体建设用地和宅基地实行严格的规划控制等，都是国家基于社会公共利益需要所行使的权利。

（6）行使土地所有权权利方式与程序方面的内容。集体土地所有权人，如何行使自己的权利，以及是否需要遵循一定程序规则等，本来属于传统土地所有权的内容，譬如，能不能说我的东西我想卖给谁就卖给谁，我想怎么卖就怎么卖？显然，无论是集体土地的家庭承包，或者是集体经营性建设用地出让，都不能这么说。严格遵守承包土地的程序规则，对集体经营性建设用地使用权出让实行“招拍挂”公开方式等，既涉及保障农民平等地享有承包权的问题，也涉及杜绝私下交易，防止腐败滋生问题。因此，这些在传统法律理论中，应由土地所有权人行使的权利，均应当以土地公有制的名义，由国家行使。

（7）其他可能影响社会公共利益的事项。随着社会经济的发展，土地所有权中的资源属性，必然使土地所有权的行使对社会公共利益产生越来越大的影响，譬如：未来可能进行的集体土地股份制改革等。总之，只要土地所有权的行使，产生了影响社会公共利益的情形，就可以纳入国家以土地公有制名义行使的土地所有权内容的范围。

三、完善国有土地所有权行使制度规范

通过对现行集体土地法律制度规范的梳理，找出可能影响社会公共利益的权利内容，其目的是建立统一的、适用于国家土地所有权和集体土地所有权的、以土地公有制名义由国家行使的那些土地所有权的权利内容。平等地对待国家和集体土地所有权，“以公平为原则的产权保护”，既是党的十九届四中全会的基本要求，也是财产权法律制度的核心理念。同属土地公有制基础上的国家所有权和集体所有权，不能形成两种不同的逻辑，即：国家土地所有权内容广泛，集体土地所有权内容受限。因此，在中国特色的土地公有制法律理论原则下，国家以土地公有制名义行使的国家土地所有权和集体土地所有权内容，应当一致。由于国家土地所有权，无论以国家公权力的名义行使，或者以国家私主体的名义行使，其结果并无差别。因此，参照国家行使集体土地所有权内容范围，确立以土地公有制名义行使的国家土地所有权内容范围，既具有科学合理性，也是构建中国特色土地法律制度理论的基本要求。

由国家以土地公有制的名义行使的土地所有权，其权利行使主体应当属于全国人民代表大会及其常务委员会。国务院虽然是国家最高行政机关，具有国家行政管理职能，但它也同时是国家土地所有权的代表，地方人民政府所行使的国有土地所有权的部分权利，一般都是通过委托授权的方式实现的。因此，国家以土地公有制名义，行使涵盖集体和国家土地所有权中与社会公共利益相关的权利内容，由全国人民代表大会及其常务委员会行使，更具有正当性基础。全国人民代表大会及其常务委员会，行使土地所有权的部分内容，其权利行使方式是制定法律，通过立法方式实现。

依据上述确立的土地所有权行使主体与方式，参照国家行使集体土地所有权的权利内容，现行城镇国有土地使用权出让最高年限的制度规范，应当修改完善。根据《中华人民共和国城市房地产法》第十三条规定：“土地使用权出让最高年限由国务院规定”。依据这一规定，国务院《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下称《出让转让条例》）第十二条，对不同用途的土地使用权出让最高年限，作出了的具体规定。显然，这里关于最高年限的决定权，属于国务院代表国家行使土地所有权的性质。如果没有集体土地所有权制度规范为参照，其实也没有什么不妥之处。但从我国土地公有制基础上的土地财产权法律制度理论体系角度讲，就无法解释承包土地最高年限、集体经营性建设用地使用权出让最高年限，为什么不能由土地所有权人决定。因此，构建以土地公有制为基础的中国特色土地法律制度理论体系，完善土地法律制度，就应当将出让土地使用权最高年限的决定权，定性为与社会公共利益相关的权利，交由全国人大行使。与此相适应，《出让转让条例》中关于土地使用权出让的最高年限规定，也应随之纳入《土地管理法》。

来源：微信公众号“中国土地科学”，https://mp.weixin.qq.com/s/8Zlw5EaN64GUcsZDgkvDbA 发表时间：2020年4月2日