新冠肺炎疫情暴发初期，地方政府迟缓的反应引发了公众的广泛批评，一些参与决策咨询的专家也受到广泛质疑，个别专家持续处于舆论风口。尽管一些批评缺乏充分的事实根据，也带有情绪宣泄的色彩，但是，这也提醒我们，需要系统考虑重大行政决策中科学咨询活动的法律规范。

现代社会，科技快速发展、社会分工不断细化，公共决策日益依赖科学理性作为支撑自身正当性的核心依据。这在公共卫生、环境保护等技术性强的领域尤其明显。因为，某项威胁对人类健康是否有危害？危害的程度与范围如何？它们导致损害的基本规律是什么？何种措施可以在多大程度上阻断这种损害？这些措施又会产生何种影响等等问题，都无法凭借日常经验判定，必须大量借助科学分析。

科学理性进入公共决策的基本路径，便是各种形式的科学咨询活动。正因如此，2019年9月1日起施行的《重大行政决策程序暂行条例》将科学决策作为重要原则，并专节规定专家论证等制度来落实这一原则；《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》也明确提出，对专业性、技术性较强的决策事项，应当组织专家、专业机构进行论证。具体而言，科学家在决策中可以发挥以下作用：提供与决策有关的科学信息；帮助决策者和社会公众理解这些科学信息；阐述可供考虑的政策选项；帮助决策者和公众理解并评估各种政策选择可能的后果。

科学咨询致力于将行政决策建立在扎实的科学基础之上，达到以知识规范裁量的目的。但是，从现实看，如果欠缺正当法律程序的规范，那么这一初衷就很难自动实现：

从科学家的角度看，健全的科学咨询活动要求其客观、中立地开展活动，但是，如果缺乏程序规范，专家可能出现以下问题：其一，专家越位，专家是在特定领域内有专门、系统知识或者经验的人士，但现实中，专家往往超越自己的能力范围提出建议；其二，专家俘获，对决策有重要影响的专家有时与决策相关的行业有密切联系，其意见的客观性也就容易受到影响；其三，专家偏见，在很多专业技术性强的领域，选择不同理论、假设、方法来分析判断会得出相差甚远的结论，而这种选择受到专家个人偏好、政策倾向的深刻影响。

从行政机关的角度看，其本来应当致力于寻求高质量的科学意见，而不是随意采纳没有根据的意见，更不能利用专家意见作为责任解套或回避社会批评的工具。但是，在一些不恰当的政策考虑下，一些机关或者官员个人也有动力通过各种方式干预科学咨询活动。例如，有媒体报道，在本次新冠肺炎疫情暴发初期，国家卫健委专家组在武汉时，就未能获得关于病例的全面信息，一些重要的证据可能因为某些原因而被刻意隐瞒。如报道属实，此类问题需引起我们高度关注。

事实上，科学家一旦进入决策咨询领域，就不再是单纯的知识领域的探索，借助知识权威，科学家实际上分享了部分政治权力。而一旦行政决定以科学和专家的名义作出，又容易让人觉得它只是遵守了事物的本质，从而限制了质疑的空间。

实际上，正是意识到科学咨询活动所反映的知识-权力之间的微妙关系，不少国家都开始设计精细的法律制度予以回应，甚至有国家通过《咨询委员会法》这样的专门立法来系统规范科学咨询活动。具体而言，法律应当为专家客观、中立地开展工作构建良好的制度环境，确保他们成为科学与专业知识诚实的代理人。

一方面，防范利益冲突，确保科学咨询的质量。其一，建立专家利益关联事项的报告制度，要求专家向决策机关充分披露潜在的利益冲突事项，并根据具体领域的实际情况建立利益冲突认定与处理的准则；其二，设计专家遴选规则，要求专家组成能够保证决策所需要的知识结构均衡，以有效防止专家偏好发展成系统性的偏见；其三，对于一些较为复杂的咨询事项，法律应当要求专家全面、准确地报告其意见采用理论、假设、方法、可能的局限等，这些报告可以提供给相关行业进行评论或者组织相应的同行评议，决策机关在综合各方意见的基础上再进行决策。

另一方面，保障科学咨询活动的相对独立性。行政机关在作出决策时，需要在法律范围内进行相应的政策考量，但是，这种政策考量应当与科学分析过程保持适当的隔离，在科学分析完成后再透明地进行。因此，需要建立行政机关工作人员干预科学家专业判断的记录和报告制度，确保后者的相对独立性。与此同时，专家的分析判断需要以全面了解事实为前提，因此，法律应当要求行政机关全面、准确、完整地报告其掌握的相关信息并对信息的真实性承担法律责任。

此外，法律还应当就行政决策如何处理科学意见中的“不确定”问题作出妥当安排。不同专家的意见总会存在分歧，例如，本次新冠肺炎暴发初期，专家就病毒是否会“人传人”这一问题就经历了较长时间的争论。从科学的角度讲，这些分歧的确需要等待证据或者研究结果才能确证。但是，行政决策不同，它需要在有限的时间和证据面前作出抉择。因为，不作决定其实也是一种决定：在证据有限的时候，基于风险预防的考虑就作出决定，相当于为了保护尚未受到波及的人群，而让即将受到限制的人群承担可能的错误成本；而如果选择等待进一步证据后再作决定，则相当于让已经暴露于风险的人群承受可能的错误成本。因此，面对科学结论不确定时如何进行决策，实际上有深刻的政策含义。这种政策选择，要视具体领域的情况而定，但在面对可能造成重大损害的风险时，决策似乎应当预设较坏的情形，作更谨慎预防的决策。

总之，在社会分工迅速细化、社会交往日益复杂的现代社会，我们将更多地依赖科学和专家。在政治生活中，他们也愈来愈成为一种强大的合法化力量。然而，我们需要认识到，专家在决策咨询中的角色和纯粹科学研究中的角色有很大差异，外部压力、政策考量、利益关联、个人偏好都可能深刻地影响咨询意见。因此，我们需要为专家客观、中立地开展工作构建良好的制度环境，确保他们成为科学与专业知识诚实的代理人。

来源：法治政府研究院，https://mp.weixin.qq.com/s/cN_aM7moKLvTPMpi0FeIYw 发表时间：2020年4月22日