新冠肺炎席卷全球，不少国家和地区出现囤积粮食、限制或禁止粮食出口等现象，粮食安全再次进入公众视野，也考验着耕地保护转型发展的思路。日前，来自高等院校、相关科研机构、自然资源部直属单位以及部分省厅的专家学者们采取视频连线的方式，依托国家社会科学基金重大项目“休养生息制度背景下的耕地保护转型研究”开展研讨，针对耕地保护如何在粮食安全底线约束、高质量发展驱动下全面转型建言献策。参与研讨的专家认为，得益于最严格的耕地保护制度，我国不仅坚守了耕地红线，还有效支撑了国家粮食安全和社会稳定。在生态文明建设的背景下，我国耕地保护转型应以耕地资源安全为总目标，构建基于“弹性空间、健康管控、质量提升”三个维度的耕地保护转型目标、内容与路径，推动耕地保护“数量、质量、生态”全方位转型。
目标——统筹兼顾粮食安全主权化、生态安全本地化与权益安全资产化
耕地保护转型需要站在国家总体安全体系框架下重新审视。对此，自然资源部咨询研究中心刘炎认为，应该站在更高的时空视野去看待耕地保护转型，客观、全面地研判分析我国耕地保护面临的形势和问题，进而提出转型目标。中国农业大学孔祥斌认为，耕地保护转型的总体目标是耕地资源安全，即耕地资源永续利用。“更具体来说，耕地保护转型是粮食安全主权化、生态安全本地化、权益安全资产化的目标协调与统一，构建耕地数量弹性空间以协调粮食安全、生态安全与经济发展，开展耕地质量建设并实施耕地健康风险管控，以保障耕地高效永续利用。”
当前，保障国家生态安全、资源安全、生物安全对新时代耕地保护提出了更高要求。海南省自然资源和规划厅贾文涛表示：“这些要求应当落在耕地空间布局上，体现在耕地保护政策机制上，融入耕地保护理念中，更加注重发挥耕地的生态功能”。
“耕地保护转型目标要求我们从资源配置的管理转向提升资源利用效益的管理。”中国科学院地理科学与资源研究所邓祥征建议通过将土地资源属性与功能特征进行适度解耦，使土地资源管理既包括对其资源项异质性与多宜性特征的合理干预，也包括对其功能竞争、替代与耦合机制的认知与管理。
南京师范大学戈大专认为，耕地保护转型是耕地利用转型的拓展。“我国耕地利用保护转型应着眼于城乡转型发展的宏观背景，充分考虑乡村转型发展的地域差异特征，关注耕地保护与乡村转型发展耦合格局。”
内容——着眼耕地数量、质量和生态全面管护，着力构建耕地弹性空间
“耕地保护转型内容涉及耕地数量、质量和生态等多维度全面转型。”参与研讨的专家均提出要为耕地保护留下弹性空间。沈阳农业大学边振兴提出，耕地的弹性空间构建是耕地保护转型的关键点之一。在耕地红线刚性约束之下，弹性空间的来源要从耕地系统整体统筹考虑，充分利用耕地之间和周边多功能的自然和半自然非耕地，例如：小片林地、草地、田埂、边缘地等。“这样既可以减轻弹性空间配置对耕地红线的压力，又能使耕地系统综合整治符合山水林田湖草生命共同体理念。”
在资源本底约束、极端气候变化、国际形势趋紧及突发事件影响的大背景下，有必要对我国现阶段的粮食安全重新认知。对此，南京大学金晓斌提出：“我国应基于‘供给条件——需求层次——外生变量’的综合解析视角，研判我国粮食安全态势，进而分析基础安全、竞争安全、逆境安全、极限安全等多情景下的耕地数量与空间布局，在此基础上构建兼顾不同情景的耕地保护数量弹性空间。”
我国耕地保护面临着经济发展、生态建设和耕地撂荒等多重压力。中国科学院地理科学与资源研究所谈明洪认为，其中最大的压力依然是来自建设用地的占用，而且占用的多为优质耕地。对此，他建议注意调整城市用地结构，准确评估不同等级、不同区域的城市用地需求，缓解用地需求和耕地保护之间的矛盾。
谈及耕地质量建设和提升，西北农林科技大学张蚌蚌认为，耕地质量建设也亟须转型：一是从自上而下的政府项目管理向自下而上的经营主体申请制转型；二是基于利用需求，按照作物生产需求清单，因地制宜开展土地综合整治、高标准农田建设等精准化耕地质量工程建设；三是建立粮食作物农田等准公共物品与高附加值作物农田差异化建设标准。“从这三个方面解决耕地质量建设的主体、利用和资金来源等问题。”
“当前，耕地质量提升工程中面临着单位面积建设资金不足、农户参与积极性不高、投资渠道单一、后期管护缺失、对生态保护考虑不足等现实问题。”中国地质大学（北京）赵华甫指出，要查清查实已建高标准农田的真实状况，激励社会资本流向耕地质量建设，还要调动各利益相关群体参与耕地质量建设全程监测管护。
我国耕地资源长期高强度利用导致了地下水超采、黑土层变薄、水土流失、石漠化、重金属污染等一系列生态环境问题，引起了专家们的高度关注。东北大学宋戈表示，面对耕地利用过程中的诸多问题，耕地保护转型不仅仅是数量、质量和生态的保护与转型，更应该向耕地修复和综合治理方向转型。中国地质大学（北京）杨忠芳建议，针对重金属污染问题要进行生态风险评价，区分重金属高含量低风险和低含量高风险区域；针对东北黑土流失、华北地下水下降等问题，要在精准识别自然因素和人为因素作用基础上给出科学的措施建议，进而真正做到健康管护。
“耕地健康不仅要从生态角度出发，还要从人的角度去分析耕地健康管控，充分发挥宏观主体的控制作用和微观主体的保护作用。”中国农业大学孔祥斌指出，要考虑水在耕地健康中的重要作用，从利用角度实现“以水定地、以水定产、以水定规模”，降低耕地健康风险。
路径——从耕地资源保障、利用管理、产能建设和生态管护入手完善制度框架
“当前，耕地保护在数量保护、质量管理、生态管护和制度建设等方面都有改进的空间。”自然资源部国土整治中心郧文聚指出，耕地保护制度建设既需要严格保护数量和质量，更要突出生态；既需要从耕地资源保障、利用管理、产能建设和生态管护入手完善制度框架，又要让小农经济具有竞争力，农民家庭生计有依靠，提高农户保护耕地的积极性。
对此，广西自然资源厅左旭阳认为，一方面要设计好永久基本农田弹性保护制度，处理好保护与开发的关系；另一方面要从国家层面进行顶层设计，建立耕地分类分级保护和补偿机制，确定“如何补、补给谁、补多少”的问题。
“耕地保护制度体系设计不仅要从国家宏观层面进行引导、监督与约束，还要关注耕地利用主体在该政策过程中的响应。”浙江工商大学李翠珍认为，在经济发达地区，新型经营主体和经营方式呈现多类化现象。农民拥有耕地承包权，新型经营主体是实际利用者，农民与土地呈现半脱离状态，各方的利益与任务需要进行经济驱动与平衡，这些微观视角问题对耕地保护路径转型制度设计至关重要。
具体到耕地保护转型需要改进之处，中国农业大学孔祥斌提出了几个关键问题：如何改进以数量弹性与刚性结合的差异化耕地占补平衡机制，统筹国土空间规划中“三区三线”划定；如何完善以“健康管控”为核心的永久基本农田保护制度，形成永久基本农田风险管控监测、预警与奖惩机制体系；如何完善以“质量提升”为核心的高标准农田建设制度，建立以中央政府、地方政府与企业或农民等不同主体共同参与建设体系，实现部门之间的联动与相互监督，完善高标准农田的后期管护机制。孔祥斌建议，要建立以“权益协同”为目标的耕地保护激励机制，建立基于永久基本农田的横向保护补偿机制和基于耕地保护主体为核心的纵向保护补偿机制。同时，还要建立动态监管和责任考核的耕地保护监管机制，引入耕地保护第三方评估机制。
在耕地保护激励补偿方面，上海交通大学谷晓坤提出，以“权益公平”为目标的耕地保护补偿机制是耕地保护制度创新与转型的核心内容之一，应该至少考虑四个方面的协同关系：一是耕地保护补偿机制与整体生态补偿机制的协同；二是以中央、地方到农户为主体的纵向补偿机制与跨区域耕地占补调剂的横向补偿机制之间的协同；三是横向补偿机制的实施手段中，财政转移支付与市场自由交易之间的协同；四是常态化补偿与间歇性休耕之间的协同。通过四个协同的耕地保护补偿机制设计，促进耕地在退出、休养与利用等不同状态下统筹考虑的权益与公平机制。
“实现耕地保护目标的手段通常需要多措并举且兼顾效率、公平与安全。”中国农业大学靳乐山指出，除了法律、规划、行政等规制手段外，也需要财税、经济、补偿等激励手段。耕地保护补偿需要上级政府对下级政府保护耕地的补偿，也需要政府对相关农户的补偿。补偿的资金来源，包括上级和本级的财政资金以及受益区政府的横向转移支付资金。补偿机制设计要坚持兼顾效率、公平与安全的原则。补偿标准制定要以发展机会成本为主要依据。补偿区域与对象的选择要以提高财政资金使用效益为目标来设计。
当前，我国耕地保护制度日渐完善，建立了一套自上而下的耕地保护责任分配、实施监督和处罚的制度体系。南京大学钟太洋认为：“以往的政策设计过于强调地方政府的责任，缺乏对地方政府耕地保护财政激励机制的设计，耕保绩效考核很大程度上忽视了政策实施中对人的经济激励机制。”因此，他提出耕地保护制度转型需要重视中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的激励机制设置；既要重视对关键人员的精神鼓励制度建设，又要重视基于耕保绩效考核的经济激励机制建设。
来源：《中国自然资源报》 发表时间：2020年4月17日
