事业单位是以社会公益为目的，由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。肇始于2000年的事业单位人事制度改革，以推行聘用制度和岗位管理为基本方向。2011年事业单位改革的基本方向是对事业单位进行科学的分类，是企业性质的要转为企业，是机关的要回到机关序列，真正具有公益服务性质的组织才是严格意义上的事业单位。事业单位改革过程中伴随着人事争议的大量发生。根据《事业单位人事管理条例》《人事争议处理规定》《劳动争议调解仲裁法》的规定，事业单位人事争议的处理路径有协商、调解、仲裁、诉讼以及申请复核、申诉等。在诸多争议解决方式中，调解作为一种自愿可选择的程序，其制度价值并没有得到足够的重视。
一、调解制度具有独特的解纷价值
《布莱克法律词典》对调解的解释为：调解是一种没有拘束力的争议解决方法，在这一过程中中立的第三方努力帮助争议方达成彼此满意的解决方案。英国《牛津法律词典》中对于调解的解释，也强调了独立第三人作为调解人，协助双方当事人达成彼此接受的解决方案的过程。我国关于调解的表述各不相同，但基本都包含了“调解是当事人在第三方协助下，达成协议解决争议的活动”的基本内涵。调解组织的角色特质最核心的内容是调解人的中立性。在调解过程中，一个中立客观的调解人较容易在未预设立场的情况下，协助争议双方当事人解决争议。具体而言，调解的制度价值体现在以下方面。
第一，调解建立在协商的基础上，与仲裁和诉讼相比，减少了对抗性，更有利于维系双方当事人的关系。调解特别适合用来处理当事人间法律或情感关系复杂，或是有依存关系之当事人之间的争议。事业单位作为一类特殊组织，其与工作人员的关系具有稳定性和长期性的特质，相互依存关系非常明确。在此过程中发生的争议，如果能够通过非对抗性、温和的方式处理和解决，对于双方关系的维系及社会的安定都有着很好的作用。
第二，调解费用低，灵活、迅速，可以有效降低当事人的纠纷解决成本，更有利于纠纷的处理和解决。调解不收费，而且调解程序非常灵活，调解期限也很短，不必像仲裁和诉讼一样要严格按照法定程序进行，不受实体法和以前判例的影响，这些都能够降低当事人解决纠纷的经济成本和时间成本。同时，由于调解是双方当事人自愿选择的程序，调解协议是双方合意的结果，因而，更利于协议的履行和纠纷的解决。
第三，调解协议更能体现实质正义，更有利于纠纷的处理和解决。调解过程不强调双方当事人的对与错、输与赢，而是强调双方当事人的双赢，是双方当事人合意的结果。这个调解协议反映了双方当事人的真实意愿，更能体现实质正义，更有利于纠纷的处理和解决。
二、当前调解制度体系存在漏洞
一方面，现有调解制度比较原则和单薄，规定相对分散，效力层级较低。《人事争议处理规定》第三条和《事业单位人事管理条例》第三十七条是事业单位人事争议调解制度的核心规定。而这两条规定只是一个原则性的规定，缺乏具体可操作的制度支撑。《人事争议处理规定》第三条仅规定了调解是人事争议的一个解决程序。当事人在不愿协商或协商不成的情况下可以向主管部门申请调解，其中军队聘用单位与文职人员的人事争议，可以向聘用单位的上一级单位申请调解。而《事业单位人事管理条例》第三十七条仅仅原则性地规定了事业单位工作人员与所在单位发生人事争议的，依照《劳动争议调解仲裁法》等有关规定处理。除此之外，人力资源和社会保障部联合各部委发布的意见以及各事业单位主管部门发布的意见、办法等也是事业单位人事争议调解制度的依据。这些规定不仅分散，而且效力层级比较低。尤为重要的是，事业单位人事争议调解制度的相关规定之间还存在着冲突。最突出的问题是，事业单位人事争议调解制度是按照《人事争议处理规定》及人力资源和社会保障部联合各部委发布的意见、办法的规定，建立自己特有的调解组织，还是按照《劳动争议调解仲裁法》的劳动人事争议调解制度一体化地适用，在目前的法律、法规、规章、意见中找不到明确而具体的规定
另一方面，调解组织角色认知模糊。目前事业单位人事争议调解组织应该有两类，一类是设在事业单位内部的调解组织，一类是事业单位主管部门设立的调解组织。无论哪种类型的调解组织，其角色认知都比较模糊。以高校的人事争议调解委员会为例，高校的人事争议调解委员会设在学校内部，其组成人员包括职工代表、学校代表和学校工会代表。这些代表都是学校教职工，与学校和当事人之间有着千丝万缕的联系。因此，很难以中立第三方的角色居中调解人事争议案件。此外，事业单位人事争议调解组织的设立不具普遍性。北京作为全国政治经济文化中心，其公立高校并未全部建立人事争议调解组织，更遑论其他地方高校，调解组织还有待发挥更大作用。
三、使调解制度更好发挥作用
第一，明确事业单位人事争议调解制度的程序法律依据是《劳动争议调解仲裁法》。《人事争议处理规定》是关于人事争议处理的程序法依据，是由中组部、人力资源和社会保障部、总政治部以人社部发〔2011〕88号文联合发布的，属于部门规章。而《事业单位人事管理条例》是由国务院颁布实施的，属于行政法规。从法的效力层级来说，《事业单位人事管理条例》的效力优于《人事争议处理规定》。从调解对象来说，《人事争议处理规定》调整所有的人事争议。事业单位人事争议仅是其中的一个组成部分，其调解对象还包括聘任制公务员与机关之间的人事争议、参公管理的单位与工作人员之间的人事争议、社团组织与其工作人员之间的人事争议以及军队聘用单位与文职人员之间的人事争议等。而《事业单位人事管理条例》是关于事业单位的专门立法，主要是关于事业单位人事管理的实体方面的规范，也涉及事业单位人事争议处理的内容。因此，《事业单位人事管理条例》作为特别法优先适用于作为一般法的《人事争议处理规定》。
总之，《事业单位人事管理条例》是事业单位人事争议处理制度优先适用的法律规范。而《事业单位人事管理条例》中已经明确规定了事业单位与其工作人员之间的人事争议适用《劳动争议调解仲裁法》的规定。由此我们可以得出一个确定的结论：事业单位人事争议的实体法律规范适用《事业单位人事管理条例》，程序法律规范适用《劳动争议调解仲裁法》的规定。基于此，事业单位人事争议调解制度也应该适用《劳动争议调解仲裁法》中关于调解的规定。
第二，应着力打造行业性和区域性的事业单位人事争议调解组织。既然事业单位人事争议调解适用《劳动争议调解仲裁法》的规定，那么《劳动争议调解仲裁法》规定的三类调解组织也应该是事业单位人事争议的调解组织。但由于事业单位内部的调解组织具有构造上的先天缺陷，并不能很好地发挥作用。因此，事业单位应该充分发挥社会化的调解组织的作用。在社会化的调解组织中，事业单位应该着力打造行业性和区域性的人事争议调解组织。事业单位涵盖的领域和行业主要包括教科文卫体等，行业特色鲜明是事业单位区别于其他企业的一大特点。而且，全国各地的事业单位管理政策差异较大。行业性和区域性的事业单位人事争议调解组织熟悉和了解本行业、本地区的情况。尤为重要的是，行业性、区域性的事业单位调解组织超然于人事争议双方当事人，符合调解人的中立性这一角色特质，能够更好地发挥作用。
第三，统一并扩大事业单位人事争议调解的受案范围。事业单位人事争议调解的受案范围在全国层面并没有明确的规定。比照人事争议的适用范围，事业单位人事争议调解的适用范围应该包括事业单位与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议。但解除人事关系、履行聘用合同本身就是一个需要进一步明确的概念。因此，这种并不明确的推断，使得各地事业单位人事争议调解的受案范围各不相同。事业单位调解范围规定的不明确，对于事业单位调解制度的公信力会产生负面的影响，从而影响事业单位调解制度作用的发挥。因此，事业单位人事争议调解的受案范围必须统一和明确。那么，统一的受案范围应该包括哪些人事争议呢？笔者以为，既然事业单位人事争议处理适用《劳动争议调解仲裁法》的规定，那么就应该比照《劳动争议调解仲裁法》的规定，合理确定事业单位人事争议调解的受案范围。具体而言，除事业单位内部管理行为，如奖励、处分、职称评审、职务任免等所产生的争议只能通过申诉、控告等方式进行处理外，涉及因确认人事关系发生的争议，因聘用合同的订立、履行、变更、解除、终止以及与聘用合同密切相关的工作时间、休息休假、劳动保护、社会保险、工资福利、经济补偿和赔偿金，以及聘用合同解除和终止后双方的后合同义务等都应该纳入受案范围。
第四，强化事业单位人事争议调解协议的效力。在事业单位人事争议处理中，当事人不愿意选择调解解决争议的一个重要的原因在于，双方自愿达成的调解协议仅具有合同效力，不具有强制执行的效力。因此，调解往往被认为是无谓的浪费时间。调解协议的合同效力会一定程度上影响调解制度作用的发挥，会影响当事人对于调解制度的选择。因此，事业单位调解制度要真正发挥作用，一定要强化调解协议的效力。劳动争议调解实践中强化调解协议效力的做法，为事业单位人事争议调解协议效力的强化提供了很好的依据和借鉴。
具体而言，强化事业单位人事争议调解协议的路径有：第一，比照《劳动争议调解仲裁法》第十六条的规定，即因支付拖欠劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金事项达成调解协议，用人单位在协议约定期限内不履行的，劳动者可以持调解协议书依法向人民法院申请支付令。事业单位工作人员在符合条件的情况下也可以向人民法院申请支付令，通过法院的督促程序，使得因拖欠劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿和赔偿金的案件具有了强制执行的效力。第二，当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请进行仲裁调解书的置换。第三，当事人向人民法院提出申请进行司法确认。强化调解协议的效力，是为了更好地发挥事业单位人事争议调解制度的作用，但一定不能违反自愿调解的原则。因此，第二和第三个路径必须由双方当事人共同自愿完成。
来源：《中国社会科学报》 发表时间：2020年4月29日
