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任兴洲:工业化城市化不应是滥用土地的理由

作者: 任兴洲,国务院发展研究中心市场经济研究所副所长、研究员 发布日期:2003-02-25
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近日国土资源部下发了有关规范土地市场的通知,我认为,这一通知非常必要和及时,目前我国无论是土地市场,还是政府对土地的管理都存在很多问题,亟须清理和规范。

不少地区和城市出现了新一轮“圈地”现象。以各种名目建立开发区、高科技园区、留学人员创业园区等不一而足。

在房地产开发领域也出现了明显的圈地热。这是继上个世纪90年代初期的“开发区热”、“房地产圈地热”之后出现的又一轮声势大、地域广、涉及面宽的土地炒作现象。

根据有关法律规定和行政职能的划分,土地管理部门是代表政府实施征地行为的职能部门,但是一些地方政府片面地强调经营土地,随意“出让”、“批租”国有土地,一些地方随意下放土地审批权限,导致许多部门都有“权”批租土地,加剧了当地土地管理的混乱。

关注经济和社会问题

这样混乱状况会引发经济和社会问题。很多开发商和项目单位挖空心思去圈地,不惜代价,不计成本,然后又转手高价倒卖,使土地价格节节攀升,导致房地产等项目的土地购置成本大大提高,进而造成很多城市的住宅价格居高不下,引发了一些城市的房地产“泡沫”,而将代价却转到购房的普通居民身上。

动用行政手段随意占用耕地,还导致了大量农用地被强行征用,变为城市商业开发用地。农民的损失得不到合理补偿,使不少农民失去了赖以生存的土地,又不能在城市就业,从而引发了一些严重的社会问题。违规批租土地和征地,还诱发了一些政府机构人员的腐败行为。

不让“泡沫”再升腾

目前我国土地市场的混乱和土地管理失范具有范围大、涉及面广的特点,已经不是个别地区的个别现象,而是在全国很多地区都普遍存在,不仅是沿海发达地区,中西部的一些地区和城市也存在土地市场和土地管理的混乱现象。

东部一些城市以经济发展速度快,城市化进程快为由,认为应更多地征用土地,大搞城市商业开发项目,认为这样效率会更高;而中西部一些城市认为要发展当地经济,就要经营土地,以廉价批租土地来吸引和招徕投资者,这些观念和思想导致了土地市场和土地管理行为的混乱。

城市之间互相攀比规模,竞相炒作地皮,特别是东部一些城市,竞相征地。城市“大饼”越摊越大,占地越来越多。一些地区的房地产市场受其影响,出现了局部“泡沫”的现象,使其经济适用房价格高得惊人,普通百姓根本无力承受。如不及时制止,有可能导致20世纪90年代初房地产“泡沫”的覆辙。

从国情来看,中国最大的稀缺资源就是土地,我国有效耕地面积十分有限,特别是随着经济建设的发展和工业化、城市化的发展,客观上对土地的需求越来越大,如不加以合理规划和适度开发,土地资源的浪费和随意开发将带来严重的后遗症。

一方面将使可利用的土地资源越来越少。另一方面,这种随意征占土地,会对农业生产经营造成严重影响,更严重的是将动摇国民经济的基础,也会给农业、农民和农村带来更深刻的社会问题。

另外,从宏观调控看,土地随意批租出去,建成具体项目后,政府对土地的利用和调控也将受到很大的制约。

规范土地管理和审批

我认为,在清理和调控土地市场的过程中,最为关键的是在严格规范和约束土地管理和审批行为,强化土地管理和土地市场运行的相关规则。

目前土地市场固然很混乱,但追根溯源,最大的问题还是因为政府有关部门对土地的管理缺乏规范。—方面政府部门本身乱征地、乱占地,随意批租土地。另一方面,一些政府部门对土地市场的混乱睁只眼,闭只眼,以发展和活跃地方经济为名,放松对土地的审批和对一、二级市场的管理与调控。

政府部门的个别人员还利用手中的权力谋取私利,名正言顺搞“官倒”,助长了土地市场的不正之风。因此,治理市场应先治本,从清理和整顿政府有关部门的审批和管理入手,规范其行为,把住源头。对违规者及在批地中的腐败行为必须严惩,以儆效尤。

因此,必须强化土地管理和土地市场运行的相关规则,必须使相关的法律、法规具有权威性和严肃性,避免有法不依的现象出现。

当然,也必须看到,十六大报告中提出,我国的经济发展的战略目标是全面建设小康社会,走新型工业化道路,提出了工业化和城市化的战略任务。没有工业化和城市化,也不可能实现全面的小康社会。而在工业化和城市化进程中,对土地的开发和利用的确存在着客观需求,这种需求也会不断增大。但这决不是滥用土地的理由。

来源:国务院发展研究中心,2003年2月25日,http://www.drc.gov.cn/zjsd/20030225/4-4-2862818.htm