2008年爆发的全球金融危机，充分显示了防范系统性风险、维护金融稳定的重要性和紧迫性。金融危机的爆发令国际大型金融机构“大而不能倒”的问题凸显。大型金融机构为了实现本机构利益的最大化，所做出的经营决策往往可能是个体理性的，但因为没有考虑自身经营所产生的外部性，在系统层面上就并不理想。而且鉴于道德风险成本以及预期政府支持所形成的隐性担保，都可能刺激全球系统重要性机构进行高风险经营，规避市场约束，并造成竞争扭曲，进一步提升出现危机的可能性。大型金融机构如果倒闭会造成的系统性风险，各行各业乃至整个经济都会受到严重影响。
全球监管者高度重视全球金融危机带来的教训，为了实现宏观审慎监管在横截面维度对系统性风险的管控，自2009年起，G20国家建立了系统重要性金融机构名单，建立了对全球系统重要性金融机构的监管机制。近年来，随着危机后国际金融监管改革的不断推进，国际社会和主要国家越来越认识到，必须从系统整体的角度加强风险防范。当前，全球经济环境具有较多的不确定性，经济金融关联性的增强也加大了风险交叉传染的可能性。全球系统重要性银行，英文为Global Systemically Important Bank，简称G-SIBs，其全球系统重要性是指商业银行由于在全球金融体系中居于重要地位、承担关键功能，其破产、倒闭可能会对全球金融体系和经济活动造成损害的程度。国内系统重要性金融银行，英文为Domestic Systemically Important Bank，简称D-SIBs，是指某一国的商业银行因规模较大、结构和业务复杂度较高、与其他金融机构关联性较强，在本国金融体系中提供难以替代的关键服务，一旦发生重大风险事件而无法持续经营，将对本国金融体系和实体经济产生重大不利影响、可能引发系统性风险的商业银行。
全球系统重要性银行介绍
2011年11月，金融稳定理事会（FSB）发布了《针对系统重要性金融机构的政策措施》。这份文件中提出了针对全球系统重要性金融机构的监管计划，并且第一次发布了全球系统重要性金融机构（G-SIFIs）名单，其中绝大部分为G-SIBs。全球系统重要性银行的评估方法由巴塞尔委员会制定，每年11月份，FSB发布依据上年数据评出的G-SIBs名单；巴塞尔委员会每三年对上述方法重新评估调整一次。
最近一次的修订是在2018年7月，由巴塞尔委员会发布最新修订后的全球G-SIBs监管文件——《全球系统重要性银行：修订后的评估方法和附加损失吸收能力要求》，修订了跨境业务指标的定义，并将保险子公司的部分业务纳入指标计算，修订后的评估方法将从2021年开始使用。
全球系统重要性银行的评估体系包含5个方面，目前最新版本包括13个指标，最终评估结果是这些指标的加权评分。评分体系包含跨境业务、规模、关联度、可替代性/金融基础设施和复杂性5个方面。一是跨境业务，包含跨境债权和跨境负债两个指标，衡量银行在本国之外的国家或地区的业务规模，跨境业务规模较大的银行，救助中的协调更为困难，银行倒闭的风险传染和溢出效应更显著；二是规模，包含调整后的表内外资产余额一个指标，银行规模越大，其业务越难以替代，银行倒闭可能引发市场崩溃和信心丧失；三是关联度，包含金融机构间资产、金融机构间负债、发行证券和其他融资工具三个指标，由于机构间的网络效应和风险传染，单家银行的倒闭可能引发其他机构出现危机；四是可替代性/金融基础设施，包含托管资产、通过支付系统或代理行结算的支付额、有价证券承销额和交易量四个指标，其中交易量为新增指标，如果一家银行在某种业务的地位非常重要或提供了市场的基础设施，该银行倒闭可能导致服务缺失或影响市场流动性；五是复杂性，包含场外衍生产品名义本金、交易类和可供出售类证券与第三层次资产三个指标，银行的业务、结构和操作的复杂性越高，银行倒闭对金融体系的影响越大，救助银行的成本和时间越多。这套评分指标强调银行倒闭或出现财务困难的系统影响，即关注违约损失率（LGD），而非强调其倒闭或出现财务困难或者违约可能性（PD）。
FSB每年11月公布一次全球系统重要性银行的名单，被评为全球系统重要性银行之后，商业银行将面临更高的监管标准，包括更高的资本充足率、杠杆率要求以及总损失吸收能力要求等。为了减缓对市场的冲击，制定了相应过渡期，要求银行在过渡期内逐步实施。
主要经济体D-SIBs国际比较
金融危机之后，虽然FSB、巴塞尔委员会（BCBS）等国际组织制定了系统重要性银行政策框架，但由于不具备法律效力，落实与执行还需要各国将其纳入自身法律体系。
国际D-SIBs格局
随着各国认识到系统重要性金融机构（SIFI）在危机产生及扩散过程中扮演着极为关键的角色，全球主要国家和地区也陆续制定各自的SIFI监管框架与措施。当前，全球系统重要性金融机构主要集中在欧洲（19家）和美国（11家），其中美、欧、英等主要经济体专门针对系统重要性金融机构监管建立了相应制度安排，目前美国与英国在系统重要性金融机构规则制定的话语权上展开激烈竞争，各自出台相关法律法规和指引。从监管要求上看，国际上FSB等国际组织和主要国家，均采取了相应的制度安排，从附加资本要求和杠杆率等方面提出更高要求，加强对系统重要性金融机构的特别监管。
主要国家D-SIBs框架比较
美国是金融危机的发源地，是在危机中损失最惨重的国家，因而在危机之后最先进行了金融监管改革。在2010年签署相关法案，对系统性重要银行和非银行金融机构进行差别处理，任意银行控股公司或者在美国有分支机构的外资银行，只要总资产超过500亿美元都将被视为SIFI。对于至少85%的资产或收入属于金融业务的非银行金融机构，只要监管机构认为其会对金融稳定造成威胁的，都会被视为SIFI。非银行SIFI将也会受到美联储的监管，而外资SIFI将会受到更严格的审慎监管标准。法案规定美联储必须基于SIFI的规模和复杂性对其采取更高的审慎监管标准，包括资本和流动性要求、杠杆率限制、集中度限制和处置计划要求。美联储还有权对SIFI建立附加监管标准，包括紧急资本要求和短期债务限制。
英国在金融危机后采取了多项监管工具，包括系统性风险缓冲、逆周期资本缓冲工具、部门资本金要求、杠杆率要求、住房市场工具（房贷价值比、债务收入比）。英国通过金融立法，实施“圈护法则”。英国金融服务局（FSA）于2009年10月发布报告，提出对SIFI的监管建议，包括对“大而不倒”银行实行“银行税”，对系统重要性银行实行资本和流动性附加要求，建立能够自给自足的附属机构，使用中央交易对手结算、实行更高的资本、保证金和抵押要求，减少银行的关联性等。
英国金融政策委员会（FPC）在评估系统重要性的主要标准方面，认为通过限制对英国家庭和非金融公司的贷款，SIFI机构可能对英国经济产生的潜在影响（SIFI机构占英国家庭贷款和私人非金融企业贷款比例接近80%，这些机构突然减少大规模的可用性信贷将对英国GDP产生实质性影响）。在系统重要性评分方面，FPC框架使用SIFI机构的“总资产”作为代表对系统重要性进行测量和评分。FPC认为，为正确反映这些机构对信贷供应进行限制的影响力，总资产是一个很好的指标。FPC还使用一些更为丰富的测量方法对系统重要性标准的评估、测量和评分，如利用金融稳定委员会的重要经济功能划分标准来评估系统重要性。FPC根据金融机构对家庭和企业的信贷规模来确定系统性重要金融机构的阀值，并借助计量分析来实证研究两者之间的相关性。FPC利用“预期影响”框架和对银行历史损失的分析两种方法，来增强系统性风险缓冲比例设定的准确性。FPC在制定系统性风险缓冲要求时，对该工具的成本和收益进行了比较分析，体现了其政策制定的严谨和科学性。
瑞士是最早将SIFI监管付诸实践的国家之一。2011年9月，瑞士国会通过了“大而不倒”问题的一揽子计划，专门决定SIFI的资本监管要求，这一揽子计划包括：SIFI的资本缓冲为风险加权资产的8.5%，其中至少5.5%必须是普通股核心资本；剩下的3%可以是或有可转换资本，即当银行普通股核心资本降到7%以下时，可转换资本可转换为普通股核心资本；瑞士信贷和瑞银集团两大银行必须持有10%的普通股核心资本；SIFI还需要风险加权资产6%的“累进部分”，由可转换资本组成，不同资本缓冲中的可转换资本和此部分中的可转换资本在普通股核心资本低于5%时则可转换。
主要国家D-SIBs评价比较
根据中国银行国际金融研究所发布的《中国银行全球银行业展望报告（2019年）》，从国别来看，来自瑞士、美国、英国、加拿大、中国等国的全球系统重要性银行（G-SIBs）综合实力较强。其中，瑞士G-SIBs表现较好，主要得益于资产质量和财务结构；美国、加拿大G-SIBs主要得益于经营效率和市场表现；英国G-SIBs主要得益于风险抵补；中国G-SIBs总体规模单项指标领先，但收入多元化程度相对较低。相对而言，日本G-SIBs在经营效率和总体规模上存在短板，而来自欧元区的G-SIBs受资产质量、经营效率以及市场表现的影响，综合表现排名较低。从单个银行来看，汇丰控股、瑞士银行、摩根大通得益于稳健的规模增长、多元化的财务结构、突出的经营效率和积极的市场表现，综合表现位列前三。
在总体规模方面，位列第一的是中国工商银行，其总资产、总负债分别达到4.12万亿美元和3.79万亿美元，居于全球G-SIBs第一位，资产增速和负债增速分别达到4.7%和4.9%，均位列第七位。相对而言，投行业务占比较高的德意志银行、道富集团、瑞士信贷和纽约梅隆银行总体规模指标表现靠后，其资产负债规模相对较小，且处于持续的收缩过程中。
在经营效率方面，位列第一的是美国的摩根大通，2018年上半年实现净利润同比增长超过26%，年化ROA和ROE分别达到1.2%和12.1%，均实现同比上升。中国建设银行和美国银行分别居于盈利能力指标的第二和第三位，前者净利润规模大，后者净利润增速快。相对而言，德国的德意志银行、英国的巴克莱银行以及日本的瑞穗集团盈利能力指标表现靠后，净利润甚至出现了负增长。
在风险抵补方面，位列第一的是日本的瑞穗集团，其资本充足率达到17.7%，同比大幅上升1.9个百分点。英国的渣打集团和瑞士银行分别居于资本指标的第二和第三位，渣打银行资本充足率高达21.3%，单项位居首位。
在资产质量方面，位列第一的是瑞士银行，不良贷款率仅为0.6%，且同比下降了0.2个百分点。美国银行和日本的三井住友银行分别居于资产质量指标的第二和第三位，不良贷款处于较好水平，且均出现明显的下降趋势。相对而言，法国的农业信贷银行、人民储蓄银行以及西班牙的桑坦德银行资产质量指标表现靠后，不良贷款率较高，且改善趋势不明显。
在财务结构方面，《报告》显示，位列第一的是瑞士银行，非息收入占比达到82.1%，且同比提升3.1个百分点。英国的巴克莱银行、日本的瑞穗集团分别居于收入结构指标的第二和第三位。相对而言，中国的工商银行、建设银行和中国银行收入结构指标表现靠后，非利息收入占比不到30%，居于全球29家G-SIBs靠后位置，且同比出现3个百分点左右的较大降幅。
在市场表现方面，位列第一的是富国银行，市净率达到1.5，且同比增幅领先。美国的摩根大通、英国的汇丰控股分别居于市场表现指标的第二和第三位。相对而言，德国的德意志银行、法国兴业银行和意大利裕信银行市场表现指标表现靠后，市净率分别为0.3、0.5和0.6，居于全球29家G-SIBs靠后位置，且同比出现显著下降。
从主要经济体银行业、国际大银行和金融市场综合指标来观察，全球银行业股指整体下滑，PB值处于低估状态，显示投资者对银行业未来业绩增长信心不足。
我国D-SIBs与G-SIBs比较分析
我国D-SIBs与G-SIBs的对应关系
2008年国际金融危机后有关国际组织和主要经济体已就系统重要性金融机构监管建立了相关制度安排，如金融稳定理事会（FSB）发布《降低系统重要性金融机构道德风险》《系统重要性金融机构监管的强度和有效性》《金融机构有效处置机制核心要素》等一系列文件。巴塞尔银行监管委员会（BCBS）和国际保险监督官协会（IAIS）按照FSB要求，分别发布了全球系统重要性银行和保险机构的评估方法与损失吸收能力要求，开展全球系统重要性银行和保险机构评估工作。美国、欧盟、英国等主要经济体也专门针对系统重要性金融机构监管建立了相应制度安排。巴塞尔委员会发布的国内系统重要性银行（D-SIB）12项原则对我国具有借鉴意义．
近年来，我国金融体系不断发展，已经涌现出几家规模庞大的商业银行，已跻身全球系统重要性金融机构之列。目前，我国有5家全球系统重要性金融机构，其中银行4家，工商银行、农业银行、中国银行、建设银行已被认定为G-SIBs，随着我国加快建设现代化经济体系、深化金融体制改革，预计将有越来越多的金融机构进入这一行列。这迫切需要我国建立健全国内系统重要性金融机构监管制度，补齐监管短板，防范系统性金融风险，同时积极参与国际规则的制定，提升金融业国际影响力。此次颁布《指导意见》基本采用了国际金融监管规则，同时，结合我国实际情况，提出了特色型、长远布局的监管要求和指标设计。
制定背景比较
金融体系本身具有极大的脆弱性，而我国金融体系也有其特殊性，金融稳定同时面临不少新的挑战。一是在经济新常态下，当前中国的宏观经济与金融形势仍存在较大的不确定性，由于没有正常的市场化风险暴露机制，存在较大的系统性风险隐患。二是随着金融改革的不断深化和市场化经济程度的不断提高，日益激烈的竞争将会加大银行的系统性风险和经营风险，并且给金融业的监管带来更多的困难。这些风险和面临的问题如果任其继续发展与积累，并且得不到有效化解，最终很有可能会导致金融危机的爆发。三是目前国际社会和有关国家金融监管改革的核心内容体现在进一步完善系统性风险防范制度、建立健全宏观审慎管理制度框架上。在国际范围比较，我国金融体系受到危机的冲击较小，但其中存在的系统性风险隐患却不容忽视。四是我国银行业在金融行业中所占的比重更高，因此在加强金融机构宏观审慎性监管的过程中，对银行业实行有效监管更是金融监管改革的重中之重。
经过近年来的快速发展，我国金融机构日益强大，也呈现出与全球金融机构相似的特性。部分规模较大、复杂度较高的金融机构因与其他金融机构关联度高而居于金融体系核心，对我国金融体系整体稳健性以及服务实体经济的能力具有重要影响。因此，应根据我国国情统筹建立我国宏观审慎管理制度框架，
我国D-SIBs与G-SIBs建立过程比较
我国D-SIBs框架的建立晚于G-SIBs。虽然中国人民银行早已启动宏观审慎监管，但直到2012年银监会发布《资本管理办法》，才明确提出了对国内系统重要性银行的监管要求，但未明确规定国内系统重要性银行的认定标准。2011年4月，中国银监会印发《关于中国银行业实施新监管标准的指导意见》、从市场准入，审慎监管标准、持续监管和监管合作等方面，对未来提高我国系统重要性金融机构监管有效性作出了初步规划。在中国银监会公布的《商业银行资本管理办法（试行）》中，提出应计提附加资本，国内系统重要性银行附加资本要求为风险加权资产的1%，国际系统重要性机构的附加资本要求不得低于1%。随后中国银监会发布《关于实施过渡期安排相关事项的通知》，明确了2013~2018年国内系统重要性银行的核心一级资本充足率和非系统重要性银行的核心一级资本充足率，一级资本充足率和资本充足率的最低要求。2014年1月，中国银监会发布《商业银行全球系统重要性评估指标披露指引》，要求表内外资产余额为1.6万亿元人民币以上或者上一年度被认定为国际系统重要性商业银行从2014年起披露全球系统重要性评估指标。据此，工行、中行、农行、建行、交行、中信、光大、华夏、平安、招行、浦发、兴业、民生等13家银行需对全球系统重要性评估指标进行披露。
中国人民银行利用MPA对系统重要性金融机构进行监管，从2016年起将已有的差别准备金动态调整和合意贷款管理机制“升级”为“宏观审慎评估体系”（MPA）。MPA将银行分为三类，N-SIFIs（全国性系统重要性机构，即工农中建交），R-SIFIs（区域性系统重要性机构，一般为各省资产规模最大城商行）和CIFIs（普通银行，含全国性股份制银行）。在某些指标上MPA对三类银行的考核标准有所差别。对于系统重要性附加资本，央行将N-SIFIs或区域内R-SIFIs作为参照银行并要求为1%。其他机构按与参照银行的资产规模比值来计算：机构i系统重要性附加资本=0.5%+（1%-0.5%）×机构i资产规模/参照机构资产规模。
2018年11月，央行、银保监会、证监会联合印发《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》是一次极其重要的尝试，瞄准系统重要性金融机构，是中国金融监管体制改革的一次重要突破，它突出了宏观审慎管理与微观审慎监管相结合的监管理念，突出了国务院金融稳定发展委员会在金融管理事务、实务上的综合协调力。旨在为完善我国系统重要性金融机构监管框架，弥补金融监管短板，防范系统性风险，有效维护金融体系稳健运行，引导大型金融机构稳健经营，防范系统性金融风险，更好为实体经济服务。实际上，在此之前，我国并没有类似于巴塞尔银行监管委员会早在2011年就提出的全球系统重要性银行（G-SIBs）的概念和机构名单，这也是我国金融监管多年来一直在逐步探索的领域。因此《意见》的发布，意味着我国也要创建一份名单，这份名单将涵盖中国金融领域规模较大、对实体经济和金融领域运行会产生重大影响的具有系统重要性的金融机构。
评估指标与方法比较
评估指标主要衡量系统重要性金融机构经营失败对金融体系和实体经济的潜在影响，包括机构规模、关联度、复杂性、可替代性、资产变现等一级指标。与G-SIBs评分体系相比，D-SIBs删除了跨境业务指标，同时增加了资产变现指标。G-SIBs评分体系包含13个二级指标，我国D-SIBs目前仅确定了上述5个一级指标，具体二级指标还有待后续制定与完善。
《意见》提出我国D-SIBs评估以定量指标体系为基础，力求评估结果的客观准确；同时参考定性分析等其他信息进行监管判断，弥补定量指标体系广度不够、打分体系灵活度不足的欠缺。我国D-SIBs选择范围方面，可采用两种方式：一是可采用金融机构的规模指标，即所有参评机构表内外资产总额不低于监管部门统计的同口径上年末该行业总资产的75%；二是可采用金融机构的数量指标，即银行业、证券业和保险业参评机构数量分别不少于30家、10家和10家。
《意见》只是确立了建立D-SIBs的宏观政策框架，更多的监管要求和操作细节将在未来的实施细则中加以明确。
建立目的与监管要求的比较
《意见》的提出，一是为防止大型金融机构过度承担风险、限制其业务复杂程度、限制其风险资产的规模，这也是对其提出附加资本要求和杠杆率要求的原因，与全球系统重要性银行框架的建立目的一致。另外，D-SIBs在保证金融市场的稳定性，也是为了更好支持实体经济发展。目前一些实体产业的确出现了一些风险，而这些风险势必会通过影响金融业发展最终传导到实体经济。因此需要加强金融风险监管，使金融市场更加稳健，实际上也是为了应对未来产业发生的调整，带来对金融机构的流动性、安全性的冲击。
监管要求方面，除最低资本要求、储备资本和逆周期资本要求之外，针对系统重要性金融机构提出附加资本要求和杠杆率要求。另外，根据行业发展特点，可视情况对高得分组别系统重要性金融机构提出流动性、大额风险暴露等其他附加监管要求，这与G-SIBs框架所提出的监管要求在大方向上基本一致。可见，与国际上的系统重要性金融机构一样，我国系统重要性金融机构也将面临更为严格的监管标准。可以预见，《意见》落地后，被认定为系统重要性的金融机构，在资本和杠杆率等方面，需遵循更严格的监管要求，可能面临更高的合规成本。
启示与建议
第一，需要金融机构高度重视、研究分析《指导意见》的核心精神、要求和影响。中国政府高度重视金融风险防范，《指导意见》明确了系统重要性金融机构监管的政策导向，按照金融监管体制改革的总体方向，健全了宏观审慎制度框架，填补了监管空白，补齐了短板，对系统重要性金融机构具有重大意义。下一步必然是加强对金融体系稳健性具有系统性影响的金融机构的监管，降低系统重要性金融机构发生重大风险的可能性。《指导意见》要求建立起特别处置机制，确保系统重要性金融机构发生重大风险时，能够得到安全、快速、有效处置，保障其关键业务和服务不中断。
第二，《指导意见》属于一个宏观政策框架，更多的监管要求和操作细节将在未来的实施细则中加以明确，需要金融机构研判和提前部署。《指导意见》发布后，中国人民银行将会同相关部门，抓紧启动实施细则的制定工作，逐步出台银行业、证券业、保险业系统重要性金融机构的评估方法和附加监管要求。比如银保监会最新颁布实施《商业银行理财子公司管理办法》，加上《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》《商业银行理财业务监督管理办法》，我国资管新规体系框架已基本成型。接下来，执行资管新规体系，必然先从系统重要性金融机构抓起。
第三，短期内可能对金融机构造成一定冲击。《指导意见》要求系统重要性金融机构应当满足更为严格的资本、杠杆率等监管要求，因此可能会面临更高的合规成本，短期内对金融机构造成冲击。需要中国人民银行会同相关部门在制定实施细则时考虑我国金融机构实际情况，设置合理的监管要求与过渡期安排，避免短期内对金融机构造成冲击。但从长远看，《指导意见》有助于督促系统重要性金融机构形成合理承担风险、避免盲目扩张的理性企业文化，有利于金融业健康发展和金融市场平稳运行。
第四，《指导意见》逐步落地，影响逐步显现。主要影响将会集中在以下几个方面：一是部分大中型银行可能接受更高的附加资本要求，预计附加资本要求的达标将会给予较为充裕的过渡期，我国D-SIBs的附加资本要求可能介于0.5%至2%之间。二是更高的杠杆率要求，最低杠杆率会要求为3.5%。三是部分机构将面临大额风险暴露、更高的流动性要求，部分机构将面临更为严苛的监管要求。
第五，金融机构需要组织专题研究，对战略管理和业务目标提出前瞻性安排意见。岁末年初，正是收尾布局和新年开局的关键时刻，《指导意见》出台对金融机构影响巨大，部分国际监管规则也将于2019年1月1日实行。此时需要主动加大研究力度，结合本机构情况，在发展方向、资本金、杠杆率、业务目标规划等等方面提出建议和安排。
结语
从目前来看，并没有完美的、能够精确评估银行系统重要性的方法，同时不同经济体所面临的经济发展状况与金融结构也有所差异，因而监管机构应结合多方面的信息来识别其国内的系统重要性银行。
目前，我国D-SIBs框架的搭建正处于起步阶段，后续可能会面临数据不足、评估方法单一、识别偏差等问题，需要建立相应的系统性风险监测的数据库，建立除指标法外的市场法和追踪其他监管信息等辅助方法，同时不断更新评估数据和评估方法以减小评估偏差。
随着我国D-SIBs框架的建立与完善，监管部门应持续发挥监管的引导作用，促进我国金融行业的平稳发展和金融机构经营管理水平的提高。这其中侧重点有两个方面，一是促进我国D-SIBs加强金融机构内部治理，不断评估和完善机构的治理框架，不断优化机构的资产负债结构和经营模式，加强机构应对风险的能力。二是培养具备国际竞争力的金融机构，以积极的姿态融入国际金融体系，以开放的心态积极学习和借鉴国际经验，进一步推动开放、复杂、多元的国内金融市场的形成。
来源：新浪专栏·意见领袖，http://finance.sina.com.cn/zl/china/2020-12-22/zl-iiznezxs8226960.shtml 发表时间：2020年12月22日
