1.现代法治的基本内涵

1.1 法制与法治

法治的初级阶段是法制，其一般是指具体的法律制度,是政权统治阶级依照一定的价值理念建立的法律和制度，是国家制定和认可的人们行为规范的结构和运作体系,法治是一种治理理念，而实现“法治”不仅需要有具体的法律制度，即“法制”，同时也需要有理念层面的法治精神。

“法治”实质上是以良法的法制化为基础的遵循法律至上原则、具备现代化治理手段的更高级状态，而“法制”是这种状态得以维持的基础性要件。

1.2 良法与善治

法律的生命力在于实施，法治体系不仅是要有良好的法律体系，更是要通过“良法之治”实现“善治”，以“善治”提升“良法”的生命力，进而从法律体系升级为法治体系。从“人治”到“法治”的转变、从“法制”到“法治”的升华，体现了现代文明对治理手段的具体要求，即“良法善治”，既要求法律制度符合秩序、公正、人权、效率、和谐等基本价值，能够维护国家及人民的整体利益，更要求这种“良法”得到足够的尊重和执行，保障对法律至上原则的普遍遵循，保障政府依法行政，保障社会主体依法参与公共治理。

显然，“良法善治”满足了现代文明对民主与科学、公平与效率的双重需求：一方面，“良法善治”是民主政治得以实现的基础，委托代理关系下政府的行政行为必须受到一定制约才能保障最广大人民群众的基本利益，在“良法善治”的框架中，发挥制约作用的既包括法律制度，也包括多元治理主体的博弈互动关系，以及建立在二者之上良好治理逻辑；另一方面，“良法善治”是实现治理现代化的有效路径，它很好地阐述了国家治理体系和治理能力现代化目标的基本面向，要求约束政府的行政行为，以回应“良法”的价值原则，同时主张多元社会主体在国家治理中的重要地位，提倡以现代理念指导的公共治理活动破解传统治理难题，提升治理的科学性和有效性。

2.国土空间规划的良法善治

2.1 “良”的价值理念与“法”的完整体系

国土空间规划的“良法”包括由规划法律体系、法规规章、技术标准和规划方案组成的法律和制度集合，国土空间规划是不是“良法之治”，除了要贯通秩序、人权、效率、和谐等基本价值之外，还要看是否体现公平正义、国家意志和生态文明的价值观，是否构建了完整科学的规划法律与制度体系。

2.1.1 维护公平正义是国土空间规划的价值追求

国土空间规划的本质是政府行使资源管理权和空间治理权对国土空间开发保护及自然资源利用进行管理的行为，因此，国土空间规划的法治化须把“促进公平正义”作为国土空间法治化的出发点和落脚点。国土空间规划应当坚持以人民为中心，以平等享有国土空间与自然资源利用权利为基础，以正义逻辑规范资源增值收益分配，以公平理念制定国土空间法律与政策规则，维护国土空间的公正秩序。

2.1.2 体现国家意志是国土空间规划的战略定位

国土空间规划作为国家对主权范围内的国土空间进行综合治理的龙头抓手，必须体现保障国家安全、推进区域协调发展、主体功能区战略和统一用途管制的国家意志导向。在遵循自然资源的系统性、整体性及其内在规律基础上，构建国土空间命运共同体，对全域全要素统一实施用途管制，实现空间、领域、机制全覆盖，保障国家战略底线和战略安排的实现。

2.1.3 促进生态文明是国土空间规划的功能导向

国土空间规划体系构建是完善国土空间开发保护制度、推进生态文明的重要内容。在若干的国家战略中，生态文明建设有着极为特殊的地位，关系到中华民族永续发展的千年大计，是当前中国经济社会发展阶段下必须切实推进的迫切任务。

2.1.4 健全良法体系是国土空间规划善治的基础保障

国土空间规划“良法”需注重系统性、层次性与融贯性，注重顶层设计有效传导至末端治理，保障国土空间规划法治体系完整、权责统一、层次分明，结构严谨、内部协调、体例科学。以基本法律和行政条例支撑国土空间规划在统筹全域资源、进行战略性安排的合法性，以地方行政规定体系支撑地方与基层国土空间治理活动的有序性，通过不同行政层级和空间尺度间法律保障机制差异化设计提升规划治理的灵活性和适用性。

2.2 “善”的思维意识与“治”的秩序机制

“治民无常，唯法为治。”“良法”体系的形成不等同于国土空间规划现代法治的大功告成，把法律规定变成实践并提高其实效性是“善治”的关键。“善治”是就国土空间规划的治理能力而言的，是基于公共利益导向的治理有效、权责统一、多方参与的空间治理活动。“善治”的终极目标在于实现国土空间治理体系与治理能力的现代化。

2.2.1 民主治理是国土空间规划人民意志至上的必然选择

中国的国家性质决定了践行社会主义民主是国土空间规划法治化的必然要求，“国土的规划”是“人民的规划”，因此应将人民至上、民主理念和民主机理融入到国土空间治理之中。，善治的关键是实现全体公民共同参与国土空间的治理，不仅要民主立规划之法，也要开门施规划之政，最大限度地扩大公民及社会组织的话语权和参与权，保障全体人民的最广泛利益，体现人民当家作主。

2.2.2 依法治理是国土空间规划“善治”的基本要求

仅强调民主并不能自然实现法治，要实现国土空间规划的有效治理，还需要在民主治理的基础上全面推进依法治理。国土空间规划须以法治化为准则，坚持法治精神，用法治思维和法治方式化解国土空间规划治理过程中遇到的新问题、新矛盾，依法编制规划、依法实施规划、依法监管规划，确保国家空间治理的公信力。

2.2.3 完善机制是国土空间规划“善治”的现实诉求

机制创新就要纠正现有空间规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等漠视规划的严肃性、实施性、有效性的问题。在自然资源部实现了空间规划编制的“大一统”的基础上，仍需进一步完善规划实施与调整机制、传导机制、监督机制等规划治理机制，建立健全自然资源调查监测、资源资产管理、有偿使用、用途管制、生态保护修复等方面的规划实施保障机制及政策措施，完善耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩等一系列自然资源资产处理机制，确保国土空间规划能用、管用、好用。

2.2.4 方式方法创新是国土空间规划“善治”的关键要素

提高法律制度集合的科学性和规划方案的规范性是实现“善治”的重要任务，既保持法律制度的抽象性，也要注重操作性，不仅要瞄准长远保障、长效机制和长期均衡，也需关注应对时代各个要素之变，以满足市场经济条件下预测不确定性所需要的规划弹性和灵活性要求，确保空间规划的权威性和长效性。从完善各项规划管理、凝聚各项规划手段的角度，引入现代化技术手段，博采中外百家之长，丰富空间治理技术方法，提升依法治理国土空间的能力。

3.国土空间规划“良法善治”的逻辑框架

3.1 构建国土空间规划的“良法”体系

中共十八届四中全会决议提出了全面推进依法治国的总目标和具体任务，该决议强调“良法是善治之前提”，先有“良法”才能有“善治”，“善治”本身是规则之治，若缺乏良好的规则初衷、完整的规则体系、科学的规则设计，均不能实现“善治”。因此，法治现代化的当务之急是构建国土空间规划“良法”体系，包括法律体系、法规规章体系、技术标准体系和规划方案成果体系，分别为规划进行空间治理活动提供法律保障、法规保障、技术保障和规划实施保障。

3.1.1 规划法律法规体系

近些年来，中国实施的各类空间规划有80多种，形成了以《宪法》为核心，以《城乡规划法》《土地管理法》等行政法为主体，及相关行政法规所组成的空间规划法律法规体系。当中既有专门法律也有零星法条，效力层级更是横跨根本法与具体实施办法，体系框架内的复杂化与碎片化特征明显。因此，构建以规划基本法为核心、专项法为配套、行政法规为补充的科学和谐统一的国土空间规划法律体系，以立法形式加强国土空间规划的权威性，是国土空间规划进行空间治理的首要前提。

3.1.2 规划地方法规规章体系

国土空间规划“良法”体系的构建还需要配套地方性法规与规章条例，指导和规范地方具体的国土空间规划治理行为。地方性法规是指有权制定地方性法规的地方国家权力机关，依照法定权限和法定程序，在不与《国土空间规划法》等法律和行政法规相抵触的情况下，制定、修改和废止在本行政区内实施的国土空间规划相关规范性文件。地方规章是由省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府根据法律、行政法规和本地区的地方性法规，依照法定程序所指定的适用于本行政区域的国土空间规划相关的具体行政管理事务规范性文件。

3.1.3 规划技术标准体系

有别于其他的治理活动，对于国土空间规划而言，科学统一的技术标准体系也是广义“良法”的重要组成部分。长期以来，中国“多头并举”的空间规划体系造成了数据的统计口径、处理方式、数据库格式多种标准共存，导致了规划内容重叠、相互矛盾等问题。国土空间规划的法治化应当建立统一的技术规程和行业标准，强化技术支撑，规范技术标准，推进各类国土空间规划具体事务规范有序展开。建立统一的基础数据标准，包括现状调查、用地分类、空间坐标等，夯实规划“底数”；制定各级国土空间规划的编制规程，明确总体要求、基础准备、重点管控性内容、指导性要求、规划实施保障、公众参与和社会协调、规划论证和审批；建立统一的技术规程，包括主体功能分区、用途管制分区等分区技术，建立统一的图件编制规范、数据库架构规范等技术规范。

3.1.4 规划方案成果体系

国土空间规划作为整体谋划自然资源与国土空间开发、利用、保护和整治的公共政策综合性纲要，其规划方案成果具有法定性。国土空间规划方案成果一经审定，便具有相应法定效力，将其落实程度作为规范政府治理行为的重要政策依据。质言之，经审定审批后，具有法定效力的国土空间规划方案属于“良法”体系。因此，横向上以国土空间规划为总体性规划的“总体规划—专项规划—详细规划”3类规划体系，纵向上以“国家—省—市—县—乡（镇）”5级规划体系，应遵守“良法”价值理念，围绕国土空间永续利用总体目标，针对国土空间开发与保护作出总体性的安排，为建成安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局提供科学的方法论、路线图和时间表。

3.2 构建国土空间规划治理的“善治”平台

3.2.1 规划编制审批

明确各级国土空间总体规划的必选和自选操作，明确各级规划编制方法、编制内容、编制重点、编制要求和编制程序，宏观层面的中央、省级国土空间规划更多体现定则、定量、定策规划目标，中观层面的市县国土空间规划体现定量、定形、定界、定序管理目标，微观层面的乡镇、街道空间规划体现精准、精细、精确落实规划任务。建立完善的公众参与制度，扩展公众参与主体、参与形式与参与周期，广泛开展线上公示、线下展览、座谈会、论证会等多种形式的公众参与，提升多元主体在规划前期研究、方案编制、规划公示、规划实施和规划评价全生命周期中的参与程度。此外，建立国土空间规划的分级审查备案制度，明确规划审批的强制性内容，重点审查规划目标定位、底线约束、控制性指标等，审查各类专项规划的强制性内容与国土空间规划的一致性；按照“管什么就批什么”的原则，简化审批流程和时限，提高规划审批的行政效率。

3.2.2 规划实施监督

基于国家—省（区）—市县—乡各级政府空间管理事权推动规划实施，确保中央政令的层级贯穿，实现分层级的规划政令一致性及调控的有效性。完善国土空间调查评价、确权登记、资产管理和监督保障机制，健全资源环境承载能力监测预警长效机制。健全国土空间规划的监督机制，县级以上人民政府及其国土空间规划主管部门应当建立督察制度，基于规划编制、审批和实施主体分离的权责体系，加强对国土空间规划编制、审批、实施、修改的监督检查，形成包括行政监督、经济监督、司法监督和社会监督的复合多维度监督体系。

3.2.3 规划信息平台

首先，基于统一的规划技术标准体系，以资源环境承载力评价、国土空间开发适宜性评价、自然资源调查监测等成果为基础，实现各类空间、各类资源和各类部门掌握空间数据的有序关联，建立统一的国土空间基础信息管理平台，为国土空间规划提供基础。进一步，整合各类空间关联数据，建立包括各个层级、类别的国土空间规划实施监督平台，形成全域覆盖、动态更新、权威统一的国土空间规划“一张图”，实现规划数据与规划信息共享，服务规划审批、信息公开、规划评估、用途管制等各项规划事务，提升规划活动的技术效率。此外，考虑各项新兴技术发挥的作用，从而全面转变新思维、融合新技术，在新时代全面引领国土空间的科学合理利用。

3.2.4 规划工作平台

以党委、人大、政府、部门、公众为参与主体，构建国土空间规划的工作平台，形成合力，推进国土空间治理能力现代化。建立全流程、多渠道的公众参与机制，保障规划编制、报批、公示、实施和修改各阶段公众参与的广泛性、代表性和实效性，确保社会组织、广大群众依法通过各种途径和形式参与国土空间治理事务。

综合以上，以国土空间规划的“良法”和“善治”为主线，以建立国土空间规划的良法体系与善治平台为核心，以实现国土空间规划的治理体系和治理能力现代化为愿景，构建了国土空间规划法治化的逻辑框架（图1）。

4.结论

为满足社会主义法治体系建设、国家治理能力现代化和空间规划转型对国土空间规划的要求，本文提出了国土空间规划的法治化框架，从“良法”和“善治”视角解释了国土空间规划的法治化内涵，提出应当遵循“良”的价值理念与法的完整体系、“善”的思维意识与治的秩序机制的“良法善治”思路。研究认为，国土空间规划治理的“良法”体系包括规划法律法规体系、地方法规规章体系、技术标准体系和规划成果体系等内容，提供了国土空间规划的法律依据、行政规范、技术准则和编制体系4个方面的框架；国土空间规划治理的“善治”平台则包括规划编制审批、实施监督、规划信息平台和规划工作平台4个方面，提出了完善和健全规划治理体系的具体路径。

基于“良法善治”框架与社会主义法治体系建设需要、治理体系与治理能力现代化目标框架、国土空间规划的编制与实施框架之间的高度一致性，本文尝试构建了国土空间规划法治化逻辑，着力于提供一种可行性思路，相比其他可能的视角，“良法善治”的视角更好地回应了国土空间规划法治化的“为什么”和“怎么做”问题。但同时需要注意的是，国土空间规划法治体系建设是一个理论与实践相结合、法理与情理相融合、公平与效率相平衡、历史与现实相统一的宏大而复杂的系统工程，其中每一个要素、每一个子系统、每一个环节都需要深入研究。此外，可以发现，本文使用的国土空间规划法治化逻辑中的“良法”概念是对法律意义上的“良法”概念的一种超越，囊括了法律、法规、技术标准和规划方案，然而在“良法”的内部结构，这四者之间的复杂关系，以及具有法律性质的规划方案与专门法律之间的法律关系等问题同样有待进一步研究。

来源：微信公众号“中国土地科学”，https://mp.weixin.qq.com/s/wNKGrVQiy8WTWKrylWL-Aw 发表时间：2020年4月16日