国家积极推进林权制度改革，促进林业资源配置由计划分配为主到市场调节为主的转变，实现林业发展动力以行政驱动为主到以权利赋予为主的转变，形成以生态建设为主体的林业发展定位。但是，我国国有森林资源仍然存在总量不足、效益低下、资源破环以及资产流失等问题。因此，在自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的背景下，如何优化国有森林资源管理体制，实现国家对国有森林资源的占有、使用、收益和处分等权利，成为研究热点。
国有森林资源国家所有权的内涵
国有森林资源国家所有权是指国家依法享有对国有森林资源的占有、使用、收益和处分的权利。其中，占有是国家对国有森林资源享有所有权事实的权能，常采用确权登记的方式；使用是指国家在不损坏森林资源本体或改变性质的前提下，对其充分利用，从而满足实际所需的权能；收益是指国家享有在森林资源使用中产生出来的新增经济价值的权能，主要包括派生出来的果实自然孽息，以及因利用而产生的利润等；处分是指国家依法对国有森林资源进行处置，进而决定国有森林资源命运的权能，由国家对森林资源进行改造、毁损等物理上的事实行为处分和国家对森林资源的所有权加以转移、限制或消灭，促使国家所有权发生变动的法律行为处分两部分构成。
森林资源国家所有权的历史性和现实性，是由国家基本经济制度所决定的，体现了其所负载的公共利益及国家所代表利益的全民性。一方面，我国《宪法》规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有，即全民所有，由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”；另一方面，《民法典》有“森林资源属国家所有”的表述，同时强调国务院代表国家行使所有权，坚持“统一领导、分级管理”的原则，具体体现在各种规划和许可制定、税费金的收取和有偿使用费等方面。虽然自然资源资产国家所有权也属于民法所有权的范畴，但与民法中的所有权具体主体对具体客体实行占有、使用、收益和处分的权利存在差异。因此，在森林资源国家所有权行使过程中，所有权行使主体不仅要兼顾公法和私法的双重身份、双重法律关系，还要结合不同性质森林资源的自然规律和所负载使命的差异，兼顾生态和经济利益，考虑代际平衡，追求综合效益。
林权改革和森林资源国家所有权实现的关系
国有林权改革通过明晰林业产权、规范林权流转、放活经营以及整合税费等方式，改变国有森林资源的产权制度形式，打破森林资源国有国营、产权虚置的格局，影响经营管理的方式。其短期目的主要是实现“国家得生态、企业卸包袱、职工得收益、社会得稳定”，兼顾经济增收与生态保护；长期目的则是引入市场杠杆，充分调动员工积极性，提高林地的生产力和森林资源节约集约经营水平，实现可持续发展。
林权改革依赖于森林分类经营模式，即“森林多效益主导利用经营”。分类经营的理论依据是林业分工论，即在坚持社会主义市场经济体制下，兼顾生态效益和经济效益，依据对森林多种功能主导利用的不同和森林发挥功能所产生“产品”的商品属性和非商品属性的不同，把森林资源划分为公益林和商品林，并按照各自特点和规律运营的一种新型林业经营体制和发展模式。所有权理论是林权制度的基础，在确定森林国家所有权的实现方式时，应充分吸纳自然资源利用和环境保护的理念，兼顾林业改革目标和森林分类经营模式。
国有森林资源国家所有权实现形式探索
我国森林资源属于国家即全民所有。2008年发布的《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，明确提出了森林分类经营模式，针对公益林和商品林，由于其自然属性和负载使命的不同，分别实施不同的管理方法。其中，公益林强调生态价值和社会价值，商品林则凸显其经济价值。2019年发布的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》提出，采用授权和委托代理的方式，解决行使主体单一、行使客体广泛的难题，剥离行政机构“裁判员”与“运动员”的双重身份。这是一种不同于行政委托和民事委托的新型法律关系。以此为契机，结合林权改革，根据宪法和民法关于所有权的基本理论，可构建基于委托代理的国有公益林和商品林所有权实现路径。
具有“行政色彩”的公益林多级委托代理模式。公益林是以最大程度满足国土生态安全和生态环境公益事业的需求为目标，遵循森林自然演替规律及其自然群落层次结构多样性的特性，采取针阔混交、多树种、多层次、异龄化与合理密度的林分结构，进行抚育和更新性质的采伐，其生物多样性较为丰富。针对公益林，所有权行使的目的是为了使全体公民平等地享有自然资源物质上和精神上的利益，如森林原料、清新空气以及优美风景等。因此，在实现上更多是维护生态价值，主要由政府培育市场，通过许可使用等方式形成特许经营权等财产权，建立市场化交易机制，同时引导社会资本参与生态价值供给，最终实现生态产品价值。在委托代理的框架下，国家作为公益林所有者代表机构，采取直接管理或者委托给相关单位进行管理的方式，对公益林行使管理、保护的权利和义务。国有生态林属于全民所有，在委托代理关系中，其权利由全国人大行使；国务院是具体代表者，并授权自然资源部统一进行生态林管理和经营；自然资源部横向委托给国家林业和草原局，纵向委托给省级人民政府，市（地）级政府是转委托行为的受托人，具体事务由公益林运营机构承担。生态林运营机构是负责生态公益林经营的专职机构，其科学化、专业化的管理方式将更大地激发森林资源的社会效益和生态效益。在此委托代理关系下，可借鉴森林资源管理中的管护承包产权制度改革的经验，即在坚持所有权与经营权适当分开、所有权主体和林地用途性质不变的前提下，选择性地将部分国有公益林划分到户，赋予“管护者”对林下资源经营利用的权利，明确其管护、培育、利用的责任和义务，达到国家对天然林监护成本减少、“管护者”收入增加的效果。
借鉴“国有资产运行管理”的商品林多层级委托代理模式。商品林是指向社会提供木材及森林产品为主要经营目的，以市场为导向，以经济效益最大化为目标，由经营者自主经营，自负盈亏，国家给予扶持的森林类型。商品林属于经营性国有资产，目前主要由国有森林工业企业经营，其与政府之间仍然存在着一定的行政隶属关系。因此，委托代理关系中，需要借鉴国有资产运行管理机制经验，理清国有森工企业与政府之间的责权利边界，建立新型的委托代理法律关系，坚持所有权进入市场，实现与使用权的分离，落实所有者“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”的职能职责。《民法典》已经明确，在政府通过设立企业进行政府投资的过程中，应该从民商法的角度出发，在公有制企业基本法权关系中建立现代化企业的“股权—所有权”权利结构模式。以此为法理基础，充分结合我国机构改革和产权制度变革的契机，可将商品林委托代理定义为五个层级间的相互关系：第一个层级关系表现为全体人民将国有商品林委托给国家经营管理，国务院成为具体的所有权代表者；第二个层级为纵向委托关系，国务院授权自然资源部进行森林资源的统一管理和维护，自然资源部纵向委托给省级人民政府，再纵向转委托给市级人民政府，具体工作由各地方自然资源管理部门代理；第三个层级为横向委托关系，自然资源主管部门将所有权横向委托、转委托权给国有资产管理部门，实现国有森林资源资产运营、监督和管理；第四个层级为国家作为出资人，利用股权分散的方式，对其投资的企业享有股权并通过股权来实现对企业的实际控制，在国有运营公司与商品林经营国有企业之间建立委托代理关系；第五个层级为国有企业作为国有资产的经营者参与市场活动，按照现代企业制度的要求在企业内部建立由股东大会、董事会、监事会及经理层组成委托代理关系链条，实现国有资产的保值增值。其中，由于其代理层级关系较为复杂，在实行过程中要坚持分类开展授权放权，进行定期评估，实行动态调整，并在商品林资产运营的过程中，充分结合所有权与林权的关系，采用承包经营、股份合作、租赁经营等多种具体操作模式。
来源：《中国土地》微信公众号 发表时间：2021年9月01日
