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张云华:城镇化进程中要切实保护农民土地权益

作者: 张云华,国务院发展研究中心农村经济研究部研究员 发布日期:2010-11-19
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在推进城镇化的背景下,拆迁风暴席卷乡村。仅1997年至2008年,全国新增建设占用耕地3704万亩,平均每年被占用耕地达300万亩。据估计,我国失地农民的数量高达4000万-5000万人,农民土地权益保护愈来愈成为城镇化进程中需要妥善解决的一个重大经济社会问题。城镇化进程中如何合理开发和利用农村土地,以及保障农民的土地权益,记者就相关问题采访了国务院发展研究中心农村经济研究部研究员张云华。

记者:在中国快速城镇化的过程中,土地问题一直处于焦点位置,随着农用地持续转为非农用地,出现了大量失地农民,你认为,目前对农村土地的开发和利用存在什么问题?

张云华:城镇化是我国改革开放三十多年来发展的一个重要特征,也依然是未来较长一段时期我国经济社会发展的主旋律。征地规模大、失地农民数量多是当前我国城镇化进程中存在的一个突出问题。近年来,城镇化进程中的土地出让金节节攀升,但农民获得的征地补偿却很低,分享土地增值收益难。我国《土地管理法》规定土地补偿费、劳动力安置补助费都是按照被征收土地前3年的平均年农业产值计算,而与被征地的区位、经济社会发展水平、土地供求状况等地价因素以及土地征收后的用途和市场价值无关。

征地补偿过低,加之很多地区对于失地农民还没有建立起社会保障体系,这导致农民一旦失去土地,就失去了稳定的收入来源和生活保障,尤其是在欠发达地区,部分农户陷入了失地又失业的困境。

记者:为了保证经济的快速增长,目前有些地方政府“拆房占地”,引起激烈冲突,你对这种现象怎么看?

张云华:近年来,各地在工业化、城镇化快速发展过程中建设用地指标紧缺问题凸显,但在国家实行最严格的耕地保护和节约用地的制度下,一些地区开始从农村宅基地、农村建设用地上找出路。“拆房占地”的积极意义在于为工业和城市发展提供了空间,一定程度上促进了土地节约集约利用与新农村建设。但部分地区的活动在一定程度上侵害了农民宅基地权益,产生了一些新的社会问题。停水断电、威胁恐吓、骚扰、人身伤害、强行拆房等暴力拆迁现象层出不穷,群众利用各种手段抵抗拆迁的情况也很多,这些行为,对国家和社会的长远发展,埋下了隐患。

农民离开宅基地被动进城上楼,庭院收入和农业收成都减少了,面临很大的生存压力。我国目前处于经济快速增长的阶段,城市和非农产业的就业吸纳能力较强,类似南美国家“贫民窟”问题还不会出现。但若经济增长一旦减速或波动较大,务工农民首当其冲加入失业大军,那么进城上楼农民家庭的基本生存都会是问题,大量失地进城无业农民将成为社会不稳定的主要因素。

记者:你认为,城镇化进程中,地方政府对农民土地权益在认识上和实际操作中还存在哪些误区?

张云华:地方政府首先应当明确一点:农民不应以放弃土地为代价获得社保。不少地区推行的“土地换社保”实际是把土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费截留,用农民自己的钱给农民建社保。社保权利是我国社会主义制度下农民本就应该平等享有的,农民社会保障并不是必须以失去土地为代价才可以“换”来的,我国的法律和政策上从未将二者挂钩。

此外,地方政府要了解,农民不必放弃土地权利才能变为市民,在农民变市民的过程中,不能把农民的土地权利变没,也不应完全隔断农民与土地的关系,让农民带着土地权利进城做市民,让进城农民享受原有的土地权利,这既是对农民土地权利的尊重,也是为农民提供安全可靠的退路。

最后还有一点,农民不能被剥夺分享农村建设用地收益的权利。一些地方政府和集体往往以集体享有宅基地的所有权为名,劝说农民交出宅基地使用权,置农民的宅基地用益物权于不顾。整理节约出的农村建设用地产生了巨额收益,农民却很难分享。但目前在政策和法律上,关于这一点,尚未有明确的规定。

记者:作为长期研究这一领域的专家,你对于未来城镇化进程中土地的利用和开发,以及保护农民土地权益方面,有什么建议?

张云华:我有五点建议:

1.征地补偿应以土地市场价值为依据。相关部门应当对《土地管理法》中的相关条款进行完善,将征地补偿以农业产值为依据转变为以土地市场价值为依据。让土地涨价既归公、也归民,实现土地增值收益在国家、地方政府和农民之间合理分配。

2.完善被征地农民社会保障制度。对于全部或大部分土地被征收的农民,应当纳入当地城镇社会保障范畴。应明确地方政府的土地出让收益中拿出一定比例注入被征地农民社会保障基金,明确规定被征地农民的社保金与征地补偿费脱钩,征地补偿费的发放与社保金的收取应为两条线。

3.建立农民市民化过程中土地权利实现机制。在城镇化进程中,农民完全可以带着土地权利、带着集体资产进城做市民。

4.保障农民的宅基地用益物权,农民对农村土地整理节约出的建设用地享有收益权,这一点在法律和政策上应得到进一步细化。

5.建立健全农村房屋拆迁法规,遏制“拆房占地”活动蔓延。我国到目前为止还没有关于农村房屋拆迁的规范性法规,农村房屋拆迁仍处于无法可依状态,以至于拆迁中各个行为主体无所适从,引发的矛盾和问题也比较多。

鉴于“拆房占地”引发的冲突与潜藏的隐患,要坚决遏制各地蔓延的“拆房占地”活动,纠正以各种名义侵占农民宅基地和农村建设用地的行为。要制止地方政府利用公权力不当获取农民宅基地与集体建设用地,直接赚取巨额土地收益的行为。更要坚决纠正地方政府利用警察等国家机器介入农村拆迁的行为,严惩各类暴力拆迁行为。

来源:《中国经济时报》,2010年11月19日