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任兴洲:国外石油安全战略的主要措施和基本内容

作者: 任兴洲,国务院发展研究中心市场经济研究所所长、研究员 发布日期:2001-03-05
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(一)通过多种渠道全力开拓国内外石油资源

通过多种渠道和方式开拓国内外石油资源是一些主要石油消费国石油安全战略体系中的重要内容。一方面,许多国家的政府都加大了对本国石油勘探开发的支持力度,提高自产石油的产量,降低开采成本。如美国在国内通过调节税费,促进国内石油勘探开发,对油气勘探实行部分免税,对枯竭油田实行“折耗”优惠(给予27.5%的补助津贴),以及减免矿区使用费等。通过政策优惠和加强管理,加快技术进步和提高劳动生产率,美国的采油成本从1979年的每桶16美元降到了目前的4.6美元。另一方面,鼓励企业“走出去”,到海外勘探开发石油资源。从90年代以来,美国各大石油公司在海外投资都高于在国内的投资。1991年海外勘探开发投资总额为337亿美元,是国内投资的两倍。美国大型石油跨国公司拥有的石油储量的一半以上在国外,赢利也主要来自国外。在油气产量和资源方面,美国大石油公司处于世界20大油气公司的显著地位。

日本政府更重视从组织上、技术上和经济上鼓励日本公司大力进行海外石油勘探开发。日本公司以多种方式参与国外油气合作,如以购买股份、签订产量分成协议的形式大规模参与海外石油勘探开发,执行“变他国资源为自己资源”的战略。签订各种转让协议,直接投资开发油田等等,以拥有和掌握更多的石油资源。这些措施使日本海外份额油量占国内消费量的比重从1990年的11%上升到1996年的16%左右。在鼓励措施方面,除由国家石油公司指导和监控各石油公司的海外勘探开发外,日本政府还提供必要的政策支持。如对海外石油勘探项目,由国家石油公团提供股份投资和贷款,可达项目总投资的70%。若项目未勘探成功或遇到自然灾害和战争,贷款利息可以减免。对海外石油开发项目,政府提供财政担保,石油公团提供债务总额的60%。此外,政府还设立了海外勘探开发储备金,石油公司海外勘探开发收入的50%作为储备金,并且免税,期限为3年。除投资和财政、税收等支持政策外,日本政府还成立了石油技术研究中心,为海外勘探开发提供技术支持。到1995年,获得日本国家技术、财政支援的日本海外石油开发企业已达117家。日本还提出明确的目标,即在海外的石油勘探所获得的份额要在21世纪初达到占进口石油总量的1/3。

韩国政府也鼓励本国公司到国外自主勘探开发石油,并为此设立了能源勘探专用基金,委托国营石油开发公司向在海外勘探石油的公司提供低息贷款,促使更多公司到国外从事石油开发活动,提高自主开发的石油比例。

(二)不断调整和改善能源结构,实现能源需求的多样化,防止对石油需求的过度依赖

美国石油安全战略的重要举措之一是调整能源结构,实现能源需求的多样化,减轻石油在美国一次能源消费中的比重。1994年与1992年相比,美国石油在一次能源中的比重由44%降为39.8%,而煤炭由18.1%上升到24.3%,核电由不足千分之一上升到8.6%。但是在能源结构调整中,天然气的比重由33.3%下降到26.3%。日本从60年代就已开始重视能源需求结构的调整和改善,天然气的进口量有较大幅度的增加。

(三)高度重视并投入巨资建立石油战略储备

目前,国外石油储备体系大体由三部分组成:一是由政府或指定的机构掌握管理的政府战略储备;二是民间储备,民间储备又分为石油公司的库存储备和消费者拥有的库存储备。

1.政府战略储备

美国是目前世界上最大的石油储备国,其储量占经合组织国家中政府战略石油储备总量的60%。其石油储备体系包括民间的商业储备和政府的战略储备两部分。战略石油储备完全由政府承担,并授权能源部具体负责。美国于第一次石油危机后的1975年,由国会授权政府开始兴建庞大的应急石油储备体系。到1991年已为战略石油储备拨款190亿美元,其中用于购买原油160亿美元,其余用于储备设施建设。在储备规模方面,初期战略储备目标为5亿桶,相当于90天的进口量。后将储备目标修订为7.5亿桶。1997年美国实际战略储备量为5.64亿桶,相当于67天的进口量。美国的战略储备主要用于国家安全的需要,如1991年的海湾战争中,美国动用了石油战略储备,每天向市场投放112万桶原油,起到了稳定市场、平抑价格的作用。

石油的战略储备是日本一项基本的国策。日本的石油储备也分为政府储备和民间储备两种。政府储备目标为90天的进口量。目前已建立了10个国家石油储备基地,并采取统一的管理模式。日本用于石油储备的事业费,加上给予民间的储备补贴,合计已达2万亿日元。这笔庞大的开支被认为是必不可少的“国家安全成本”。到1997年,日本政府储备可供154天使用。加上民间储备,总量达到9722万立升。也就是说,即使石油进口中断,日本利用战略储备也可以维持半年左右的需求量。日本通产省是石油储备的管理机构。管理方式是分为通产省资源能源厅——国家石油公司——核心石油公司——国家储备公司等四级管理。

德国政府的石油储备目前为17天的进口量;法国政府的储备量为90天的进口量(原油占30%,汽煤柴油占58%,重油占12%)。

2.民间石油储备

许多国家的石油安全战略体系中,民间石油储备是重要的组成部分。例如,日本的民间储备目标为70天进口量。到1997年为止,日本私营公司的储备和政府储备合计已达167天的进口量。对于私营公司建立的石油储备,日本政府给予较多政策支持。如储备油的购油费用由日本国家石油公司提供低息贷款;油库建设费用由日本开发银行和冲绳振兴开发公库提供低息贷款;石油储备设施实行加速折旧等。德国EBV组织的石油储备目前为80天的进口量(原油为32天);炼油厂为15天的进口量。

3.储备油品种和储备基地的选择

从国外主要国家来看,石油战略储备既有原油,也有成品油。但是国家投资建设的政府石油储备品种一般都是原油,主要是因为成品油在长期储存中易变质,需要定期更换。除石油及制品外,很多国家还重视能源战略储备的多样化。如天然气储备等。储备基地一般选择建在靠近石油加工基地和消费地,而且交通便利的沿海地区,以便能迅速向炼油厂和消费地供应石油。

(四)实现石油进口渠道多样化,分散石油进口的风险

在建立石油安全战略体系之初,大多数国家的石油进口主要来自中东各国,因为这里是世界的“大油库”,已探明的可采石油储量占世界的60%,石油输出量占世界石油市场的近一半。这一地区的石油不仅产量大,而且价格低廉。在两次石油危机之后,西方发达国家一方面以政治和外交等多种手段竭力插手中东事务,控制中东石油资源,维护本国战略利益;另一方面,努力改善石油进口来源结构,寻求进口渠道的多样化,分散进口风险,尽量减小对中东石油的依赖,防止因石油供应中断对本国的战略安全造成危害。各国分散进口石油风险的主要做法是:

1.改善石油进口来源结构,更多地从中东以外的地区进口石油

1996年,美国进口原油总量4.656亿吨,其中13180万吨是从北美进口的,12660万吨来自中南美洲,总计从美洲地区的石油进口量占当年进口总量的45.4%。同时,从中东进口的数量由1990年的25%减少为1996年的17.5%,减少了对中东石油进口的依赖度。

欧盟各国在石油进口来源方面也力求多样化。1994年西欧各国从中东进口占37.6%,从前苏联地区进口占16.4%,从北美进口的占21%,从西非进口的占8.94%。90年代以后,法国增加了从北海的原油进口。1997年该地区对法国的原油供应份额从1990年的14.3%扩大到35.6%。

分散石油进口的来源也是日本石油安全战略的重要措施。1996年日本的石油供应国达到30个国家。1995年后,由于中国和印尼向日本出口的石油量减少,迫使日本增加了从中东进口的份额,从而对日本的进口安全构成了威胁。为此,日本采取多种措施改变这种过度依赖中东石油的状况。并制定和逐步实施了“欧亚大陆外交”策略,力图更多地从中亚地区获得稳定的石油供给。如1995年向哈萨克斯坦提供10亿美元的投资,帮助解决石油加工和运输问题,目的是拓展石油资源。同时,日本政府还着重协助本国公司获得萨哈林,东、西西伯利亚、伏尔加——乌拉尔和提曼——伯朝拉地区油气田开发的参与权,主要目的是扩大日本在前苏联地区油气田开发的参与范围,提高日本公司在国际石油开发中的作用,还可以依靠这一地区的油气田扩大外部能源供应来源。

2.改善进口能源结构,逐步减少对石油进口的过度依赖

在调整进口来源和渠道的同时,很多国家增加了除石油外的其它能源进口,特别是增加天然气等石油替代能源的进口比例。例如,日本90年代签订的天然气合同逐年增加,2000年需求量达5000万吨左右,比1992年增加了1000余万吨。日本公司还努力通过相应投资项目获得参与天然气开采、加工和运输权,来加强自己在天然气供应方面的作用,甚至不惜耗资220亿美元,投资于从土库曼斯坦到日本的长达8000公里的天然气输送管道工程,目的是为了拓展天然气的进口来源。

3.优化石油进口方式,减少对跨国石油公司的依赖

为了防止受跨国公司的操纵和对其过分依赖,一些国家注重优化石油进口方式。例如,日本一方面采取直接从产油国进口的方式,与产油国签订长期供油合同(有的长达20—25年),落实长期稳定的石油供应;另一方面,直接以参股和联合开发的方式获得更多的海外份额油,保证稳定的进口供应。通过这些方式减少来自大石油公司的控制。

在优化进口方式方面,日本还采取了“以进代出”和“以出代进”的策略。前者是指日本大力发展石化工业,进口大量原油后进行深加工,再出口大量石化产品,获得可观的增值效益;后者是指日本在海外投资办厂和出口其工业品获得大量外汇,以扶持其包括石油在内的能源进口。通过多种方式实现石油安全战略。

4.开源与节流并重,提高石油的利用率

各国石油安全战略体系中的重要一环是开源和节流并重,努力提高石油的使用效率,节约使用石油产品,并大力开发新的能源和其他替代性能源。如日本在能源领域中的能效和节能水平是世界最高的。日本每千美元GNP中的能耗为0.16吨油当量,是工业发达国家中最低的,比国际能源署成员国的平均指标低40%。这既与日本政府在节能和能效方面采取的政策有关,也与其产业结构调整,将能耗大的产业转移到其他国家,改变能源需求结构有着密切关系。美国、法国和其他国家也在节约石油等能源方面作出了努力。

5.利用市场化手段规避石油供应和价格风险

从70年代发生石油危机以来,国际石油市场的价格波动震荡直接影响了炼油企业和油品使用企业的利益。这种形势迫使主要石油消费国的石油企业探索新的交易方式和定价方法。如改变传统的供需双方直接谈判事先约定固定价格的长期供货合同的做法,转变成根据某种计价公式计算的长期石油供货合同,计价公式中的基准价格一般与远期交提实货市场(Forward Physical Delivery Contract)和期货市场(Futures Exchange)的价格相联系。可以说现在石油价格的定价方法,是一种随行就市的灵活价格,石油公司在签订长期石油供货合同时,也承担着国际石油市场价格波动的风险。因此,石油公司在购买实货时,一般都利用远期实物交提市场和期货市场对其进行相应的运作,锁定价格进行保值,以回避价格波动的风险,稳定石油成本。


来源:国务院发展研究中心,2001年3月5日,http://www.drc.gov.cn/zjsd/20021106/4-4-2863053.htm