刘培林等:提升城镇化质量:国际经验及启示
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我国目前正处于城镇化快速发展阶段的中后期,也积累了不少矛盾和问题,这固然有客观必然性,且其他成功经济体也都曾经历过,但必须认识到,这些矛盾和问题不会自然而然消失,也不会通过简单的一两项政策就能一蹴而就地解决。必须借鉴国际经验,采取系统的措施,同步提升城镇化质量和水平,才能够顺利跨入城镇化成熟阶段,进而实现现代化。

城镇化的直观表现是人口和经济社会活动在特定的相对狭小地域范围内的积聚。从更广的视角看,城镇化是一个国家(地区)走向现代化过程中同步发生的多维结构变化中的一维。凡是成功实现现代化的经济体,其城镇化水平和质量都达到了较高水平。在现代化过程中,与城镇化相伴发生其他重要的结构变化包括产业结构和就业结构非农化;消费结构升级,消费理念变化,家庭内部的自我服务转向社会化的专业性服务;传统城乡二元结构逐步弥合,城市内部社会组织结构重构;就业质量提升,劳动保护状况改善,劳动时间缩短,劳动关系不断变化;社会治理结构不断变化,公众参与程度和决策透明度逐步提高;公共财政的出现和公共服务均等化机制的形成和完善;国土开发、资源利用与污染排放空间分布格局变化;在全球分工和价值链体系中所处地位不断升级,贸易条件不断改善等。

如果把城镇人口占总人口比例作为城镇化水平的话,那么城镇化的质量是指能否协调地推动上述诸方面结构升级和转变。

成功迈入现代化行列的国家(地区)的历史经验表明,城镇化不是一个线性匀速发展的过程,而是要经历三个不同的阶段。第一个阶段是相对缓慢的阶段,第二个阶段是城镇化水平快速提升,经济社会结构深刻变化并推动城镇化质量逐步提高的阶段,第三个阶段是逐步走向成熟的阶段。相对于先发国家而言,越是后发的经济体,这样的三阶段特征体现得越明显。在各个阶段同步提升城镇化水平与质量,是这些国家(地区)的一条基本经验。更值得关注的是,在承前启后的第二个阶段同步提升水平和质量,是顺利跨入第三阶段,实现工业化、城市化和现代化的前提条件。

而陷入中等收入陷阱和低收入陷阱的国家(地区)的教训表明,城镇化的水平和质量并不会自然而然同步提升,这些国家不能迈入城镇化成熟阶段并进入高收入社会的原因之一,就是未能在城镇化发展的第二个阶段同步提升水平与质量,最终导致城镇化水平本身也陷入缓慢提升甚至停滞的局面。

正反两方面的经验教训表明,同步提升城镇化的质量和水平,最大的挑战在第二阶段,尤其是第二阶段的中后期。对于后发追赶型经济体而言,由于第二阶段所用时间更短、城镇化推进速度更快,所以,挑战更为严峻。而正反两方面的经验教训表明,这个阶段既是矛盾的凸显期,通常也具备解决各种矛盾的物质条件。关键在于能否正视各种矛盾和问题,实施包容性发展战略,及时、主动地调整体制和政策,正面应对诸如社会融合、产业发展和就业机会创造、环境污染、收入差距拉大等经济社会问题,为城镇化迈入成熟阶段奠定坚实基础。

与国际经验进行对比,我国城镇化道路与东亚成功追赶型经济体比较相似,截至目前,我国城镇化发展大体上是比较成功的、健康的。同时也要认识到,我国目前正处于城镇化快速发展阶段的中后期,也积累了不少矛盾和问题,这固然有客观必然性,且其他成功经济体也都曾经历过,但必须认识到,这些矛盾和问题不会自然而然消失,也不会通过简单的一两项政策就能一蹴而就地解决。必须借鉴国际经验,采取系统的措施,同步提升城镇化质量和水平,才能够顺利跨入城镇化成熟阶段,进而实现现代化。

本报告分为四个部分。第一部分概要回顾全球城市化历程,介绍目前全球城市化现状、新趋势与新挑战。第二部分分四种类型归纳城市化的经验和教训。第三部分归纳城市化尤其是第二阶段的经验教训。第四部分总结对我国城镇化发展的若干重要启示。

一、全球经济社会活动空间格局已进入城市为主的时代

(一)迄今为止人类城市化发展的三个阶段

人类发展史基本上就是由农村社会向城市为主的社会的过渡时。全球城市化发展大致经历了三个阶段。第一个阶段是1850年以前,即工业革命以前以及工业革命还局限在其起源地——英国而尚未广泛传播的时期。该阶段城市和城市化进程非常缓慢,公元100年全球城市化率约为4.7%,1850年也仅仅为6.4%,将近两千年的时间里,城市化率只提高了1.7个百分点。当时城市规模也比较小,1800年全球只有中国北京的人口超过100万,到1850年,也只有伦敦、北京等城市的人口超过100万。

第二阶段是1850—1950年,工业革命推动人类城镇化进入加速发展时期。因工业革命兴起的大规模工业生产,吸引并聚集了大量人口,促进了城市形成和扩大。全球城市化平均水平迅速提高到29.4%,一百年内提高了约4倍。这个时期全球市场化的主要带动地区是欧洲和北美。这些地区的国家基本上在1850年到1914年(一战爆发)期间就完成了城市化,英国城镇化水平达到70%,美国达到50%(1920年)。

第三个阶段是1950年至21世纪头十年,世界城市化发展速度趋缓并稳步进入城市为主的时代。近60年时间里全球城市化水平提高了22个百分点左右。截止到2011年全球总人口69.74亿,生活在城市的人口36.32亿,城市化达到了52.1%。可以说人类经济社会活动的空间分布结构,已经进入以城市为主的新阶段。1950—2011年期间欠发达国家城市化率水平提高28.9个百分点,高于发达国家和地区近6个百分点,成为推动全球城市化的重要力量。2011年,欧洲除部分岛国、南欧和东欧国家城市化率较低外,其他国家城市化率基本上都达到了60%以上的水平;北美国家城市化率较高,均超过了80%的水平。

这个阶段全球城市规模结构体系演变的主要特点是特大城市集聚的人口比重越来越大。超大规模城市数量增幅显著,2011年全球超过1000万人口的城市数量为359个,比1970年增加了8倍之多;占全部城市数量的比重也由1970年的2.8%增长至约9.9%。与此同时,低于50万人口的城市尽管数量有所增加,但这些城市人口占总人口比重由1970年的61.6%降至2011年的50.9%,下降了约10个百分点。根据联合国的有关预测,2015年,还将进一步下降至42%,届时千万以上人口城市在总人口所占比重将达到13.6%,将超过50万—100万人口城市所占比重。

尽管这个阶段全球城市化率提升速度比前一个阶段慢,但由于本阶段全球总人口规模急剧增长,所以,城市人口规模的增量和增长速度都大大高于前一个阶段。

(二)各国城市化现状:质量和水平参差不齐

第一,各国城市化的水平参差不齐。根据世界银行的数据统计,2011年全球211个国家(地区)城市化率分布在10%—100%的大跨度区间上,低于20%的国家有14个,129个国家(地区)的城市化水平超过了50%,46个国家的城市化率水平超过了80%。

第二,各国城市化质量也相差悬殊。人口规模超过1亿的国家中,只有美国和日本两个国家实现了高质量城市化。人口规模超过5000万的国家中,只有德国、法国、英国、意大利、韩国实现了高质量的城市化。1000万以上人口国家中,西班牙、加拿大、澳大利亚、荷兰、希腊、葡萄牙、比利时、匈牙利等国家实现了高质量城市化。总体而言,发达国家城市化质量较高,除了少数城市外,大部分城市的产业竞争力较高,公共服务质量较好,社会融合度较高。而发展中国家城市化质量总体上不高,绝大部分城市产业缺乏竞争力,公共服务差,贫民窟大量存在,社会融合程度较差。

综合来看,已实现现代化的国家城市化率均较高,但高城市化率并不一定意味着现代化。在发展中国家中,有些国家虽然城市化水平较高,但质量并不高,整个国家也并没有实现现代化。由此可见,较高水平的城市化最多只是一个国家实现现代化的必要条件,而高质量和高水平的城市化才是一个国家现代化的充分必要条件。

(三)新趋势与新挑战

人类已经进入城市为主的时代,未来城市化还会继续发展。未来城市化发展将在不同于以往的背景下展开,需要应对不同于以往的挑战。

第一,主要由发展中国家城市化水平提升驱动,未来人类社会将由目前城市为主的格局逐步渐变为城市占支配地位的格局。按照联合国的预测,从2011年到2050年全球将新增人口23.32亿,城市人口增长26.2亿。全球农村地区人口的数量及其占总人口的比例都将在2020年前后开始绝对降低。2050年全球人口将增长到93.06亿,城市人口增长到62.52亿,城市化率将达到67.2%。由于发达国家城市化率目前已解决饱和水平,而且人口生育率降低,所以,未来全球新增的城市人口中93.7%来自于目前的发展中国家。

 

刘培林,国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部副部长、研究员;王辉,国务院发展研究中心中国经济年鉴社副社长、研究员;孙志燕,国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部调研员、副研究员;卓贤,国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部第一研究室副主任、副研究员

来源:《中国经济时报》,2014年10月13日

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