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任兴洲:直面资源类产品价格改革的攻坚战

作者: 任兴洲,国务院发展研究中心市场经济研究所所长、研究员 发布日期:2009-12-04
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资源价格改革不可能一蹴而就,应该总体设计,分步骤、分阶段实施,因地制宜,选准突破口,避免大的震动,在改革和稳定之间找到平衡点,协调各种利益关系。

从经济社会发展的战略高度认识资源产品价格改革

改革开放30年来,我国价格改革成绩斐然,大多数商品由市场决定价格的机制已经确立,市场机制总体上在大多数商品和服务领域配置资源领域已经发挥基础性的作用,但是资源类的价格改革,在所有价格改革里明显滞后。总的来看,目前的资源价格存在以下问题:

一是资源价格的形成机制大多数还是由政府定价或者实行政府指导价,这与资源价格的特性有关。现在的价格只是反映了资源开发的成本,还没有全面覆盖环境成本、安全成本、资源补偿成本等。

二是资源产品之间的比价关系不合理。比如电价,电是相对清洁的一种能源,与替代燃料的比价关系来看,单位电的价格只相当于天然气的70%、液化气的67%、人工煤气的56%。

三是资源类价格上下游及相关领域的改革不同步,导致矛盾凸显。比如,由于电的价格由政府管制,因而煤电价格矛盾一直比较突出。

四是国内和国际不同资源价格的关系严重不对称。我国经济已经融入到国际经贸体系和国际市场中,但是我们的资源价格大多低于国际市场,资源价格形成机制严重扭曲。

资源价格改革要从战略高度来认识,因为资源价格改革既涉及到整个社会发展的战略问题,也涉及到民生的方方面面。如果没有资源价格改革的加快推进,中国经济社会的很多矛盾将进一步凸显,其影响主要表现在以下几个方面:第一,影响经济发展方式的转变。大量的资源价格过低,导致粗放型而不是能源节约型产业的畸形发展。第二,影响资源节约利用,增加环境成本。中国人均资源占有量是非常低的。从自然禀赋上讲,我们的资源远远不够,很多资源是净进口,但是我们不合理的价格体系是鼓励大家多消耗资源,而不是节约利用资源。第三,自主创新缺乏压力和动力。由于资源约束,美国、日本自主创新动力很强,相反,我国因土地和资源的价格较低,创新的意识、机制和动力明显不足,自主创新能力亟待增强。第四,影响区域协调发展。我国西部有些地方资源丰富,但是因资源价格非常低,大量的利润被转移到了加工能力比较强的东部地区,资源地区捧着金碗要饭吃,区域发展不平衡性加剧。

在这样的情况下,我们必须从经济社会发展战略的高度来关注资源价格体系的改革,这并不是水价、电力价格低点还是高点的问题,而是关系到经济社会全面健康可持续发展的问题。

资源价格改革是价格改革的攻坚战

资源价格改革是价格改革的攻坚战,这是由资源价格的特点和一些制约因素决定的,因此我们的改革每走一步都必须非常慎重。

第一,资源带有自然禀赋特点,开采成本相当高,供给弹性非常小。同时,由于自然禀赋的特性,资源性产业一般不属于充分竞争的领域,甚至还有许可证制度,资源组织结构还带有一些垄断经营的特点。

第二,成本构成复杂。资源成本构成在理论上可以说清楚,但是实际计算起来相当复杂。

第三,资源领域存在产权不清的问题。

第四,资源价格的改革涉及面广,影响大,所以阻力也非常大,有一定的风险。资源产品一般是上游产品,价格变动对整个产业链的影响很深。价格改革需要考虑相关企业、终端消费者的承受能力。很多资源价格的改革方案讨论了10年、15年还迟迟不敢出台,就是因为担心价格变动对上下游产业、企业、居民以及地方政府产生不利影响。

第五,利益关系复杂,协调成本高。

第六,资源价格改革对综合配套改革的要求非常高。比如,煤价改革了,电价必须跟着要改,同时资源税的价格就要改,相关税收也要改,因而需要建立一个联动的机制。

以上因素决定了资源价格改革是价格改革的攻坚战和深水区。

现阶段推进资源价格改革的重点

我国资源价格改革的基本目标是,按照科学发展观的要求,坚持市场取向,在更大程度、更大范围上发挥市场在资源配置中的基础作用,逐步理顺资源价格产品关系,建立能够反映稀缺程度和市场供求关系,能够反映环境损害成本的资源价格形成机制。在资源生产和流通领域,通过引入竞争机制,逐步放松政府对资源价格直接的管制,让市场机制在价格形成中发挥更大的作用,充分发挥价格信号调节市场供求、优化资源配置的作用。

笔者认为,目前是推进资源价格改革的有利时机:一是金融危机下,国际资源、能源价格大幅度回落。二是国内产能过剩有利于推进价格改革,通过价格改革优化结构,剔除不合理产能,这正是我们结构调整的一个方面。国内经济的企稳回升,产业振兴规划以及中央政策的支持对资源价格改革从不同层面提供了良好的机会。

资源价格改革重点可以集中在以下几个方面:

一是积极推进电价综合改革。在现行成本补偿定价机制基础上,研究建立反映电力供求和促进节约用电的电价形成机制,主要是厂网分开。在此前提下,建立与发电环节适度竞争相适应的上网电价竞价机制。根据产业结构优化调整要求,实行差别电价,允许配电企业和大用户向发电企业直接购电。逐步建立起发电、售电价格基本由市场竞争形成,输电、配电价格实行政府监督的价格形成机制。将上网电价由政府制定逐步过渡到由市场竞争形成。这是一个基本思路,操作起来非常复杂。

二是继续深化水价改革。水资源价格改革势在必行,建立节水和资源合理配置的提高用水效益的水价形成机制。具体来讲,扩大水资源费的征收范围,提高征收标准,差别化水价制度和超计划、超定额用水加价机制。理顺各环节的供水价格,将非农业用水价格调整到合理的盈利水平。积极推进城市供水、节水计价制度,形成公民综合用水的阶梯式水价和非居民用水的超定额加价制度。择机推进供水厂网分开的价格政策,推行科学水价定价方法。

三是继续推进成品油价格形成机制改革。进一步梳理和明确成品油价格形成机制,加强对国际市场的监测,努力使接轨价格反映国内市场的供求关系。适度降低产油成本,并放宽民营资本的准入条件。

四是推动天然气价格改革机制。当前我国天然气价格的主要问题,一是价格偏低,从热值的角度看,天然气价格与煤炭和石油价格相比仍处于偏低的水平;二是进口天然气与国内天然气价格差别较大。下一步应调整进口价格和国内价格之间的差距,以此为契机促进国内天然气价格的改革。逐步提高天然气价格,理顺天然气和可替代能源之间的价格比价关系,建立与可替代能源价格挂钩调整的机制。从长远来看,天然气价格应该逐步和国际接轨,完善价格形成机制,并建立起和其他能源价格相匹配的价格形成机制。

五是完善煤炭价格改革。进一步完善市场化的煤炭价格形成机制,逐步淡化对煤炭价格形成的政府干预。改变煤炭的订货方式,鼓励电煤供需双方按照反映市场供求关系和资源稀缺程度来签订长期合同,确定价格。完善煤电的价格联动机制。

资源价格改革要求其他制度改革配套进行

资源价格改革不可能一蹴而就,应该总体设计,分步骤、分阶段实施,因地制宜,选准突破口,避免大的震动,在改革和稳定之间找到平衡点,协调各种利益关系。资源价格对配套改革的要求很高,资源领域初始制度的改革一定要和价格改革配套进行。

第一,资源初始价格的配套调整。比如,资源税的改革思路是扩大征收范围,改变计征方式,提高税费水平,统筹税费关系。

第二,资源附加价格的税收政策调整。资源造成的损害,要通过税收拿回来,将来用于环境治理,要求这部分税收能够反映资源破坏和环境治理的成本。

第三,在财政分配制度上应该注重资源属地的利益。中央应将部分税收让利于地方,让地方在资源开发利用中得到一定的利益。

第四,要打破垄断,放宽准入。破除地区、行业垄断,放宽资源领域的市场准入条件,培养市场主体,形成合理的竞争关系。

第五,完善资源产权制度。在一级市场上,将资源有偿使用制度落到实处;在二级市场上,建立完善的产权交易制度,实现产权按照市场规则交易流转。此外,还应完善市场中介服务体系。

第六,加快资源产品交易市场建设,使市场发现价格的功能充分发挥出来,形成能综合反映资源供求关系的市场价格。同时,政府应大力培育和发展自然资源期货市场。建立完善资源储备制度,以应对战略性需求和安全性需求。

第七,加强政府监管与完善服务,增强资源价格改革的科学化、民主化。

第八,建立相应的社会保障制度和补偿机制,保证低收入群体的生活不会受到太大的冲击和影响。

来源:《中国金融》,2009年12月4日