学习贯彻党的十九届四中全会精神，研究思考如何充分发挥人民政协作为专门协商机构的特殊功用，是具有宏远深邃民主意涵的中国之治课题。在人民政协成立70周年的大背景下思考人民政协和协商民主相关课题，研讨人民政协与国家治理体系和治理能力的关系，是具有丰富的思想内涵和重大的现实意义。

正确认识新时代人民政协的新方位、新使命、新理论、新方法、新平台、新机制、新作为、新局面，对中国特色社会主义民主法治发展具有重大意义。本文在学习贯彻十九届四中全会精神的背景下，从三个方面探讨可行管用的中国式民主与发挥人民政协专门协商机构作用的辩证关系。

协商民主是中国式民主可行管用的重要抓手

民主形态的产生发展已有2500多年历史，但其发展一直起起伏伏，某些时期受重视，某些时期被遗弃，民主的价值和功能不断被发现，民主的风险和代价也不断被发现，它在被不断发现新价值、新功能、新风险、新代价的过程中顽强存在和变迁。可见，民主既是老事物又有新形态，总以新生事物呈现在人们面前，又常常带给人们愿意或不愿看到的许多东西。

当今人类社会，“实现民主政治的形式是丰富多彩的，不能拘泥于刻板的模式。实践充分证明，中国式民主在中国行得通、很管用”。习近平这一重要论断富有创新意蕴，需要认真研究思考。

中国式民主的核心意涵是中国共产党的领导，中国式民主为我国经济社会发展和实现中国之治提供了强大的政治保障。其中，人民政协和协商民主为推进改革开放和社会主义现代化建设作出了重要贡献。

中国特色社会主义进入新时代，党中央对人民政协工作作出一系列重大部署，提出八项新要求，其中第三项要求就是发挥好人民政协专门协商机构作用；中央政协工作会议提出当前和今后一个时期人民政协要着重抓好三项工作，其中之一就是发挥人民政协作为专门协商机构的作用。

提出人民政协作为国家治理体系重要组成部分需要发挥其“专门协商机构作用”这一论断和要求，具有重大的现实意义，是对人民政协初心、使命、职责的新诠释和新期盼。所谓“专门协商机构”，首先需要厘清 “专门”和“协商”的含义。

此处的“专门”，是指在我国民主政治实践中的诸多具有协商职能功用的组织机构中，人民政协是专门（或曰主要、大量）承担民主协商工作使命的机构，具有民主协商专门职能职权职责，也即在民主协商实务分工方面具有专门性；此处的“协商”，是指在我国民主政治实践中的诸多实现民主的方式方法中，与“选举”（或曰“票决”“多数决”）的方式方法相比，人民政协主要是通过协商一致（或曰互动沟通或曰渐趋共识）的方式方法来实现民主目标的机构，具有协商手段为主的民主工作职能职权职责，也即在推进民主目标实现方面更多地体现出协商性。

与选举追求一票制胜的惊险性、对抗性、速判性相比，协商看似柔和、平淡、缓和，但对于民主工作方式方法和人员素质的要求并不低或曰更高，但其综合效果在某些情况下可能更丰富、更稳定。

在2018年修改宪法、监察制度改革、整体性推进中央和地方各级各类机构改革之后，我国正在努力实现重构性健全党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系，系统性增强党的领导力、政府执行力、武装力量战斗力、群团组织活力的目标，从而为发展完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提供更有力的组织保障。这是宏大的构想和很高的要求。

尽管习近平在2019年7月的重要讲话中，尚未专门论述协商民主治理体系和能力，但在此后多个重要文献中都明确规定了人民政协作为国家治理体系的重要组成部分。

习近平在2019年9月20日的专题会议上的重要讲话中指出：“人民政协作为统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。” 

70年的实践证明，人民政协制度具有多方面的独特优势。人民政协作为协商民主的重要渠道和国家治理体系重要组成部分，其政治协商、民主监督、参政议政三大职能，以及正逐渐确立和增强的凝聚共识职能，在我国民主政治制度实践中发挥着独特的重大作用，有助于积极防范和有效化解国家治理、政府治理、社会治理过程中易于出现的民主治理赤字，也有助于从增进共识、凝心聚力的角度推动解决治理实践中易于产生的“双重失灵”缺陷（这里是指市场调控失灵加之政府调控失灵的现代治理难题）。

人民政协认真贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持人民政协性质定位，紧扣统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局、积极投身“两个一百年”奋斗目标和实现中国梦的伟大实践，为中国特色社会主义事业发展凝心聚力，开拓了人民政协工作新局面，创造性贡献巨大。

之所以强调在新时代要发挥好人民政协专门协商机构作用，是因为协商民主是实现执政党领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是中国式民主可行管用的重要抓手。

在深化党和国家机构改革之后，我国正形成新宪制，也即中国特色社会主义的国家制度和法律制度，更需要政协组织和政协委员这支特别重要的民主政治力量充分发挥独特优势，通过完善制度、机制和方法，健全民主协商体系、增强政协凝聚力，充分发挥凝心聚力作用，这非常有助于把海内外中华儿女实现中华民族伟大复兴中国梦的智慧和力量凝聚起来，形成中华儿女心往一处想、劲往一处使的强大合力，可为稳步实现祖国和平统一大业和稳健推进“一国两制”方针作出特殊贡献。

构建协商民主体系需要观念更新和制度创新

按照十九届四中全会的表述，我国正在发挥社会主义协商民主的独特优势，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等七个协商类型和渠道，以及更多方式和功用的民主协商机制，构建程序合理、环节完整、方法丰富的协商民主体系。这个多元多层、庞大复杂的协商民主体系的构建工作非常艰巨。

由于协商民主是实现执政党领导的重要方式，也是实现各党派、各社会民主力量之间协调关系的重要抓手，这是中国式民主的特有形式和独特优势，因此就成为推进中国特色社会主义民主政治的一个重点和难点，是实现中国之治的一个重点和难点，需要观念更新和制度创新，特别是积极发挥出作为专门协商的政协协商及其示范引领沟通的特殊功用。

首先，从观念更新的角度看。2018年宪法修改将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法第一条第二款，加之通过修宪和立法推出了监察制度改革，一般认为我国既往的公权力体系实际上已进一步确立为中国共产党领导的、人民代表大会制度下的立法权、行政权、司法权加上监察权的“三加一体系”。

笔者认为，还可以进一步从我国民主政治实践的特殊国情出发，以此共识的“三加一体系”为基础，进一步明确地将执政党的领导权、人民政协和参政党的协商权、执政党和国家的军事指挥权，也视作为中国特色公权力体系的重要组成部分。

这样，中国特色社会主义的广义公权力体系，可以区分为两大类公权力：一般类包括立法权、行政权、监察权、司法权，特殊类包括领导权、协商权、军事指挥权；同时据此构成广义公权力组织体系，包括一般类公权力机关与特殊类公权力机关两大类机关，并各自侧重以有所不同的法律规范和政策规范来调整其组织行为。

如能确认符合国情、相互协调、可行管用的上述体系，能够名正言顺、更加有效地使得各种社会政治力量在中国共产党领导的中国特色社会主义制度背景下，透过依宪治国、依宪执政、依规治党、依法行政、依法治理发挥出强大调整功用。

因此，应当树立多元化、多样化、多主体、多方式、多依据、多要素推进国家治理和社会治理的观念，弘扬协商治理蕴含的包容、理性、共识、互动、合作等现代治理理念，深入思考新时代人民政协作为国家治理体系重要组成部分的角色定位：它透过人民政协作为专门协商机构和重要协商平台的新方位、新使命、新方法，更能体现出人民政协和协商民主所具有的潜力巨大的中国式民主力量；它嵌入国家治理架构中成为国家治理一线具有独特优势的协商民主重要阵地、平台和渠道，承担重要使命并享有和行使特殊的国家公权力和重要的社会公权利。

其次，从制度创新的角度看。人民政协作为实行新型政党制度的重要政治形式和组织形式，需要通过有效工作，努力成为坚持和加强执政党对各项工作领导的重要阵地、用执政党的创新理论团结教育引导各族各界代表人士的重要平台、在共同思想政治基础上化解矛盾和凝聚共识的重要渠道。

但既往的协商实践中，人民政协和民主协商这一强大协商平台的专业性、系统性、整合性和规范性尚未充分体现出来，故在深化改革开放、深度转型发展的新时代，必须发挥人民政协作为专门协商机构的特殊作用，亟待进一步探索创新和逐步完善协商民主的制度、机制和方法，切实增强专门协商的专业性、系统性、规范性、良善性和有效性，而且需要探索专门的政协协商与其他六类协商类型、渠道的互系互动互助关系，以及各类协商职能职权职责的衔接、对接、承接的辩证关系，着力增加和扩大中国式民主制度优势并将其转化为国家治理效能。

按照政协第十三届全国委员会常委会第九次会议要求，应从十个方面坚持和完善工作制度机制，以推动人民政协制度在坚持中发展、在巩固中完善，其中就包括坚持和完善专门协商机构制度。

人民政协作为国家治理体系的重要组成部分，要发挥出专门协商机构的应有作用，还应从中国特色社会主义民主政治实践需要出发，注重建构专门协商机构的完整体系（包括形而上、形而中、形而下的多层次体系），这至少包括党的领导、协商范围、基本原则、核心任务、协商主体、协商方式、协商程序、协商资源、协商能力、协商关系、协商效果、协商文化（价值取向）、监督机制、基层协商等非常丰富的理念内涵、构成要素和运行机制，才能收到良善治理效果。

例如，坚持党委会同政府、政协制定年度协商计划制度，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，对明确规定需要政协协商的事项必须经协商后提交决策实施，切实做到“未经协商不做决定”。又如，对于界别协商这一适合国情、经验丰富、易见成效的重要领域，需要加以重视、积极探索并加大投入。

为此，需要对协商制度的参加范围、讨论原则、基本程序、交流方式等作出规定，以利于有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践。其中，应当积极探索创新完善符合实际、可行管用的协商制度、机制和方法（如在地方治理中积极探索推出由政协牵头的双月协商座谈联席会议），这将会示范性地引导我国各地依法良善治理发挥积极作用。

而且，在强调通过完善制度机制发挥专门协商机构作用的过程中，还需要强调政协委员的责任担当，坚持为国履职、为民尽责、事业在心、责任在肩，认真履行委员职责，能动发挥协商功用，定能更积极有效地展现出协商民主新局面。

完善协商法治才能发挥好专门协商机构作用

协商民主是执政党领导人民有效治理国家、保证人民当家作主的重要制度设计，同选举民主（票决民主）相互补充、相得益彰。人民政协在协商中促进广泛团结、推进多党合作、实践人民民主，既秉承历史传统，又反映时代特征，充分体现了社会主义民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特点和优势。

从依法治理、依规治理和治理体系、治理能力现代化的角度看，完善人民政协专门协商机构作用，需要丰富协商形式，健全协商规则，优化界别设置，健全发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力的程序机制，这有助于推动中国式民主在新时代的制度化实践。

为此，首先应进一步完善协商民主的软法规范，包括全国和地方各级人民政协的专门协商程序规则；其次，在此基础上，采取先地方、后中央的步骤，依照法定职权和程序制定出一批关于协商民主的地方性法规和规范性政策文件；最后，在此基础上推动出台中华人民共和国民主协商程序法等法律法规，逐步形成软法和硬法结合配套共治的法律政策规范体系。

这里之所以强调软法的功用，是因为人民政协具有特殊和复杂的性质定位，其组织体系、权力（权利）构成、运行机制和行为规范，与常规的公权力组织机构有所不同，其依法享有并有效行使特殊的国家公权力和重要的社会公权利，其在民主协商过程中调整社会关系时，既要适用制定法、公法、硬法，往往也要适用习惯法、私法、软法。例如，其在民主协商过程中处理民事关系、民事纠纷时，在法律没有规定的情况下,按照《中华人民共和国民法总则》第十条的规定“可以适用习惯”。习惯和习惯法也是软法的重要形态。

而且，“习惯性规则通常具有优越性，因为它们以自下而上的方式‘从基层（from below）’产生。就这一点而言，它们能够随着时间而发展，调整自身以适应变革的环境”。

协商民主有关的法律规范体系、政策规定体系、运行制度体系以及工作队伍体系、工作方法体系，这主要是协商法治的形而下、形而中的内容，与协商法治有关的法治观念、法治信仰、法律价值和法律原则等法治文化要素，则是协商法治的形而上的内容，它主要解决协商法治的方向性、前提性和总括性问题；协商法治的上述丰富内容（包括形而上、形而中、形而下的多层次内容），构成完整的中国特色社会主义协商法治体系，它是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。

增强社会主义协商法治观念，弘扬社会主义协商法治精神，建设社会主义协商法治文化，完整地建设和践行中国特色社会主义协商法治体系，促使各类公务人员和全体人民成为社会主义协商法治的忠实崇尚者、自觉遵守者和坚定捍卫者，这是发挥人民政协专门协商机构作用的重大课题，需要各方面力量同心协力去不断努力完成。

总之，人民政协是国家治理体系的重要组成部分，作为新时代处于国家治理一线的重要治理主体和专门协调机构，在逐步形成和充分发挥制度优势的基础上，需要更好地履行政治协商、参政议政和民主监督三大功能以及凝聚共识的新增功能，不断提升制度化、规范化、法治化水平，拓展在实现多元合作协力共治和中华民族伟大复兴过程中的协商民主治理平台功能。

这是中国特色社会主义协商民主理论创新和法治实践的重大课题，也是可行管用的中国式民主的创新实践，其使命宏大、任重道远，需增共识、更盼同心。

来源：《中国特色社会主义研究》 发表时间：2020年5月23日