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朱晓丹:低效建设用地整治推动高质量发展的思考——以上海市为例

作者: 朱晓丹,上海市建设用地和土地整理事务中心 发布日期:2021-07-13
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上海市作为超大型城市,面临人口、资源、环境的“紧约束”。为有效守住底线、破解瓶颈,上海市2013年明确了“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的土地利用基本策略,并于2014年在全国率先实施规划建设用地规模负增长,大力推进规划城镇集中建设区外低效建设用地减量化。这一政策在推动上海市乡村产业升级、农民集中居住、环境改善等方面取得了显著成效,为生态文明建设、乡村振兴和高质量发展提供了强有力的支持。

推动高质量发展的实践

以郊野单元规划引领郊野地区发展。上海市通过编制郊野单元规划,落实规划空间引导和实施政策保障,统筹农村地区土地利用和空间布局,明确建设用地减量化区域,重点落实“198”区域(位于上海市规划产业区和规划集中建设区以外的历史遗留工业用地共198平方千米)减量任务。在郊野单元规划基本框架内,向上承接落实国土空间总体规划任务要求,向下关注集体经济组织和农民收入长效增长需求,以集建区外现状建设用地减量化为前提,促进集建区内外土地的节约集约利用、郊野地区生态环境改善和农业规模经营水平提高,指导集建区外土地综合整治和各类项目建设,落实上海“城市开发边界外建设用地由现状868平方公里减少到600平方公里”的目标任务。此外,郊野单元规划有效整合规划、土地、建设、农业、产业、基础设施建设等相关专业规划,注重整体政策设计,为郊野地区高质量发展奠定基础。

以低效建设用地整治推动耕地保护。上海市规划实施了以集中建设区外现状低效闲置工业用地为重点的“减量化”工作,对不符合土地利用规划要求且社会经济或环境效益较差的建设用地,要求各区通过划定土地整备引导区,实施土地综合整治、建设用地减量化,实现新增优质耕地资源,并直接将其作为基本农田储备地块的补充潜力,按照“永久基本农田—部管储备地块—市管储备地块—土地整备引导区”梯次调优补划。同时,通过拆除复垦等土地整治工作,恢复农地生产能力,发挥生态用地功能,缓解耕地保护的压力。

以经济转型倒逼土地资源高质量利用。从提高土地资源配置效率和使用效益出发,通过复垦零星低效企业用地,实现了区域内低端产业(加工业、化工业、养殖业以及堆场等“三高一低”产业)的淘汰,并因地制宜地发展具有市场竞争力的农业优势产业,为新兴产业、高新技术产业提供充足的发展空间。同时,投入市级整治资金,以增减挂钩为抓手撬动土地出让收益、指标费等,还带动农业、水务、交通等部门投入,就地消化劳动力,拉动消费,增加税务收入。

以生态文明统筹乡村绿色发展。上海市践行生态文明理念,统筹推动乡村绿色转型发展,通过对重点区块内(主要是生态廊道范围和土地整备引导区内)各类低效建设用地和违法用地的拆除,实施生态化整治,减少污染物排放,退出污染企业,倒逼综合治理区域“排毒”。同时,对工业用地复垦后的土地进行地貌重塑、土壤改良、植被重建、耕作层再利用等;对土壤污染检测不合格地块采用物理技术、化学技术和生物技术等多种途径进行土壤修复;为达到生物多样性保护、本地关键物种保育、水的净化与再利用、污染物削减等目标,开展生态工程设计。

相关支持政策

集中建设区内外的土地增减挂钩政策。上海市采用了集中建设区外建设用地减少(拆旧地块)与集中建设区内建设用地增加(建新地块)相挂钩的做法,各区经营性用地和一般工业用地在办理农用地转用审批时,必须有偿使用集中建设区外建设用地减量化整理复垦形成的新增建设用地指标。同时,要求区政府按照“城市反哺农村、工业反哺农业”的要求,把建新地块有偿供地所得收益优先用于支持建设用地减量化区域的土地整治、农村发展、镇村基础设施和公共设施建设。

市级专项资金补贴制度。按照年度减量化任务目标,对实施减量化的“198”区域给予每亩市级资金45万元的支持。其中,市财政局根据下达的年度计划和资金使用计划,预拨50%的预算补助资金到区财政局,由所在区统筹专项用于“198”区域减量化复垦项目。同时,要求区政府在实施过程中,加大区级财政支持力度,做好农村居民和工业企业的搬迁补偿工作,规范项目支出管理。

产业结构调整支持政策。针对郊野单元规划明确的“198”区域减量范围的工业用地,在年度项目计划和资金安排上优先予以支持。按照“低效建设用地减量必须与集体经济组织和农民的收益增加相挂钩”的原则,支持和引导减量化集体经济组织,利用减量化获得补偿资金,建立长效增收机制。如引导中心城、新城、新市镇的规划物业和土地收益向实施减量化的地区倾斜,实现劣质资产置换优质资产、低效物业置换高效物业。

相关管理和保障机制。一是市级层面成立“198”区域减量化工作联席会议,对有关问题进行统筹研究、协调推进;区政府成立“198”区域减量化工作领导小组,对本区相关事项进行协调。二是各区强化和创新大联动社会管理模式,加大对“198”区域的综合执法和业态管理,开展对违法用地和违章建筑的排查,引导企业撤并搬迁。三是完善考核机制,将减量化工作考核纳入土地节约集约利用考核评价体系,列入区领导班子和领导干部政绩考核。

思考与建议

坚持“以减定增”的增减挂钩政策,落实“以用定减”。落实高质量发展土地利用的策略,推进开发边界外的低效建设用地减量化,完善市区协调的空间指标管理机制,按照“以用定减”的原则,形成周转指标保障用地计划、周转指标纳入减量任务的工作机制,鼓励各区以用定减、多减多用,建立更为精细的新增建设用地与减量化关联机制,加强减量指标、周转指标与用地计划执行的实时监管,建立指标超额使用的预警机制和奖惩机制。

建立市级减量指标跨区平移的机制,鼓励先减后用。完善周转指标管理,允许各区使用未来减量的指标,满足急于建设的项目需求,坚持以减量化产生建设用地流量来保障发展;对于建设用地总规模不突破“天花板”的地区,在短时间内无法通过本区的减量满足项目建设的,可以通过市级平台进行指标调剂,鼓励有减量潜力的地区先减后用;鼓励指标要素正向流动,显化减量指标价值。此外,临港新片区和长三角区域可适当加大周转指标使用的支持力度,适当延长周转指标归还期。

提高市级补贴资金的力度,支持生态廊道及重点区域建设。将减量化补贴范围由“198”区域扩大到全地类建设用地减量(享受市级各项补贴政策的除外),市级按建设用地减量提取统筹指标。同时,减量的重点聚焦生态廊道建设,针对廊道内的建设用地减量项目,提高市级减量化补贴标准,加快生态廊道的建设。此外,针对重点区域,如长三角一体化发展示范区、临港新片区等,在全市统一补贴资金标准的基础上,给予适当奖励,促进其建设用地指标的“内循环”。

开展“198”区域企业调查,鼓励国企减量。开展“198”区域企业现状调查,对存量企业进行甄别,制定分类减量方案。建议研究国有土地上企业实施减量化的工作机制,从每年任务量中给予市属国企一定量的减量化任务,市属国企带头减量,将减量化纳入“国资考核”,使国企减量化成为年底“国资考核”的加分项。同时,研究制定开发边界外国有土地征收、减量和税收减免等政策叠加机制;对纳入征收的减量化地块,可享受和征收安置一样的税费减免政策。

完善减量奖惩机制,强调责任考核。将减量化工作纳入地方政府年度成绩考核,强调各级土地集约节约利用责任的同时,建立减量化的利益分享机制,参照自然资源部土地利用计划指标奖励做法,对减量化工作完成较好的区域(如减量化完成任务的地区和年度流量节余最多的地区),给予一定量的空间指标奖励,以形成激励机制。同时,对周转指标使用归还超期等情况给予扣分惩罚。

来源:《中国土地》微信公众号 发表时间:2021年05月12日