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包广将:印尼的“印太转向”:认知、构想与战略逻辑

作者: 包广将,厦门大学东南亚研究中心南洋研究院助理教授 发布日期:2020-09-04
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近年来,印太成为频繁使用的地缘政治概念,背后反映了印太地缘政治的变迁。地处两大洋与两大洲交汇处的印度尼西亚对这种变迁极为敏感,不仅对国家发展方向进行"印太转向"的战略调整,而且在区域层面提出“印太合作构想”并推动东盟通过了《东盟印太展望》。印尼对“印太”的反应如此积极,与其“印太”认知密不可分。鉴于此,文章在梳理印尼"印太转向"进程的基础上,从新古典现实主义视角重点分析印尼对“印太”的威胁认知和利益认知。文章认为,印尼决策层通过国内因素这一干预变量对其面临的区域性国际体系压力的认知是其“印太转向”战略逻辑的基础。印尼推进印太战略转向并实现其印太构想仍面临来自国际体系和国内层面的诸多制约,其对中印尼关系及印太区域关系的影响值得关注。

项目基金:2019年度福建省社会科学规划一般项目“‘一带一路’倡议的合作性研究”(FJ2019B011); 2018年中央高校基本科研业务费项目“中国与东盟国家信任网络的构建研究”(2072DLBLD19);

近年来,从“亚太”(Asia-Pacific)到“印太”(Indo-Pacific)的概念变化,反映了各国对地缘政治变迁的新认知。作为横跨太平洋和印度洋的海洋国家,印度尼西亚对此极为敏感,不仅加速“印太转向”进程,而且提出“印太合作构想”并推动东盟通过了《东盟印太展望》。那么,印尼的“印太转向”(Indo-Pacific Turn)及其构想是在什么样的“印太”认知下进行的?背后又有什么样的战略逻辑以及存在哪些战略掣肘?

一、印尼的“印太转向”进程

印尼的印太转向进程明显提速(见表1),大致可分为3个阶段:第一阶段,以2013年印尼前外交部长马尔迪·纳塔莱加瓦(Marty Natalegawa)提议签署的“印太友好合作条约”(Indo-Pacific Treaty of Friendship and Cooperation)为标志。第二阶段,以2014年印尼总统佐科·维多多(Joko Widodo)提出“全球海洋支点”(Global Maritime Fulcrum)战略,将印尼定位为连接太平洋和印度洋的支点国家为标志。第三阶段,以2018年“印太合作构想”(Indo-Pacific CooperationConcept)的提出为标志。

印尼的“印太转向”是印尼基于自身国家利益的系统性战略调整,其战略目的本质上是为了强化自身的主体性及在印太地区的主导力。显然,印尼的印太转向及其战略目的是在印尼对其所面临的国际国内战略环境长期认知的基础上确立的。那么,印尼在印太地区具有什么样的战略威胁认知和利益认知?

二、印尼“印太转向”的战略认知:基于新古典现实主义的分析

“印太转向”不仅是印尼对国际结构压力的回应或政策反应,而且是其国内政治发展逻辑、决策因素等共同塑造的结果。其中,印尼决策层的“印太”认知扮演着核心角色。对此,新古典现实主义(Neoclassical Realist)不仅涵盖体系、国家、个人等层次因素,而且还包含各层次因素之间的互动机制。这为分析印尼“印太转向”的战略认知提供了一个有效的分析框架。吉登·罗斯(Gideon Rose)明确指出,一国外交政策的限度和意志首先是由该国在国际体系中的地位,尤其是其相对物质权力(relative material power)来驱动的,因而它是现实主义的。然而,“相对权力”对外交政策的影响是间接而复杂的,因为体系压力必须通过单位层次上的干预变量的转换才能发挥作用,因而它是古典的。在3层因素中,决策者因素对国家行为的影响最直接,国内因素次之,体系因素再次之。本文沿袭“体系压力-干预变量-政策形成”的传导路径,结合体系层次和国内层次,重点对印尼“印太转向”的战略威胁认知和利益认知进行分析。

(一)印尼的“印太”威胁认知

在国际体系层面,印尼外长蕾特诺称,“当前世界地缘政治变化对印太地区的和平、稳定和繁荣构成了挑战,沿岸国家成为了大国竞相争取的对象,这可能削弱东盟在印太地区的中心作用。”这一表述切实反映了印尼“印太”威胁认知的两种主要风险:

一是印太地区安全环境恶化的风险。印尼担心美国的印太战略给印太地区带来动荡,使中美两国的斗争漩涡席卷印太地区,从而破坏印太地区的安全、稳定与发展,影响印尼积极而独立的自主外交和东盟的中心地位。二是东盟“中心地位”被弱化的风险。印太地区各种版本“印太战略”的推出使长期处于区域合作主导地位的东盟出现被边缘化的风险。同时,印尼也担心东盟内部各国因对“印太战略”的不同立场而出现内部分化,破坏东盟的内部团结。

在国家层面,印尼的威胁认知较为突出地表现在两个方面:一是印尼国际地位被弱化的风险。随着近年来印尼经济的快速增长,“中等强国”“区域性大国”“东盟领导者”“海洋强国”等国家身份诉求愈发强烈。然而,一方面,中、美、日、印等大国积极介入印太地区,强化了在该地区的战略存在,挤压了印尼的印太空间。另一方面,国内治理能力的不足、分散的岛屿地理结构以及薄弱的交通基础设施等因素使印尼诸多潜在优势难以真正转化为现实优势。二是印尼海洋利益被侵蚀的风险。尽管印尼有着极为丰富的渔业资源,但由于捕捞设备落后、资金投入有限及技术水平较低等方面的限制,印尼海洋捕捞产业发展相对缓慢,加上海上执法力量较为薄弱,导致非法捕鱼问题非常严重。印尼的海军实力也较为薄弱,难以保护其广阔的海洋利益。

总之,通过国内层面的威胁认知,印尼在区域性国际体系层面的战略威胁认知得到强化。同样,印尼对国内的战略利益认知也强化了其区域性国际体系层面的利益认知。

(二)印尼的“印太”利益认知

在国际体系层面,印尼更加重视处理好与东盟的关系并试图强化其在东盟的领导地位。在印尼的利益认知中,维护东盟的中心地位实质上就是维护印尼的中心地位。蕾特诺在2018年的年度新闻声明中坚称,作为地区重要行为体,强化东盟的团结和中心地位仍然是印尼外交政策的主要重点之一。作为东盟影响最大的国家,印尼与东盟的利益直接相关,东盟中心地位对于扩大印尼的话语权,实现印尼的印太构想,实现其国家战略具有重大意义。

在国家层面,印尼的“印太”利益认知涵盖经济利益、战略利益和政党利益3个方面。就经济利益而言,推动基础设施建设,发展海洋经济是印尼经济利益认知的核心。促进印尼海洋基础设施建设及其在印太地区发挥中心作用的海洋发展战略超出了经济发展和国内规划的范畴,将“国家-区域”基础设施互联互通作为重要目标。就战略利益认知而言,印尼的“印太”利益主要表现在,化被动为主动,以消解美国“印太战略”中的对抗性;提出以合作为导向的“印太构想”,印尼可以在对冲中国海洋冲击的同时享受中国发展带来的经济红利,在消解美国“印太战略”对抗性的同时享受美国提供的安全利益;等等。就印尼政党利益认知而言,在民粹主义泛起的背景下,印尼的印太构想与转向,能够激发民众的希望,满足民众的心理期待和集体身份诉求,获取民众对政党的支持。

三、印尼“印太转向”的战略掣肘

印尼决策层通过威胁认知和利益认知这一国内干预变量对其面临的体系压力进行解读并形成“印太转向”,这是印尼基于自身国家利益而提出的一种国家战略,其性质依然是国家中心主义。国家中心主义的战略性质使印尼面临诸多战略制约。

在国际体系层面,存在3方面的战略制约。第一,印尼需要处理好“印尼中心地位”与“东盟中心地位”的关系。第二,印尼面临“信任困境”问题。国家实力的壮大本身即是引发邻国担忧的主要因素。第三,印尼面临从“亚太”到“印太”的区域合作机制转型问题。在国家层面,以国家中心主义为基础的战略客观上要求国家必须掌握充足的战略资源,但印尼面临的国内战略制约因素依然比较明显。首先是政党政治的制约。其次,印尼地方自治的政体结构也对统一实施“印太战略”造成阻碍。第三,非传统安全问题的制约。印尼是遭受非传统安全威胁最为严重的国家之一,新冠疫情、烟霾灾害、非法移民问题、跨境犯罪、恐怖主义扩散等问题已经严重危害印尼的安全稳定。

结论

印尼“印太转向”的战略逻辑逐渐清晰,即中美战略竞争加剧、印太地缘政治变迁的战略环境强化了印尼对印太的战略威胁认知和利益认知。在印太战略认知的基础上,印尼确立起应对安全威胁、强化印尼本体性和区域主导地位的战略目的,并依托于近年来国内经济良好发展、政治稳定以及区域合作关系网络日益完善等战略资源,积极推进印太战略转向、深化印太区域合作。然而,以国家中心主义为基础的印太战略转向依然面临来自国际体系和国内层面的诸多战略掣肘。

来源:《南洋问题研究》2020年第2期 发表时间:2020年9月4日