伍长南,徐颖:加快福建特色新型城镇化发展建议
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党的十八届三中全会关于《全面深化改革若干重大问题的决定》提出:要“完善城镇化健康发展体制机制”,坚持走中国特色新型城镇化道路。2013年12月召开的福建省城镇化工作会议提出:要全面领会中央城镇化工作会议精神,坚持五位一体、四化同步、三群联动、城乡统筹、山海协作,走具有福建特色的新型城镇化道路,为我省新型城镇化发展指明了方向。

一、福建特色新型城镇化的内涵

新型城镇化是以人为核心的城镇化,是推进大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展,促进农业转移人口市民化,促进城镇化和新农村建设协调推进、协调发展、互促共进的城镇化。我省要积极稳妥地推进特色新型城镇化,必须坚持“以人为本、优化布局、生态文明、传承文化”,重点解决好“人进城、建好城、管好城”等问题。

1、特色城镇化发展原则。以人为本,以人的城镇化为核心, 以农业转移人口市民化为重点,加快推进基本公共服务均等化,合理引导农村人口有序流动和迁移,提高人口素质和居民生活质量,促进人的全面发展和社会公平,使新型城镇化发展成果更多惠及人民群众。优化布局,突出规划引领作用,优化城镇空间布局,推动工业化、信息化、城镇化和农业现代化协调发展,促进基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村辐射,建立以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系,形成城乡一体化发展新格局。生态文明,把生态文明理念融入新型城镇化发展进程中,根据资源和环境的承载力, 树立生态文明和绿色低碳发展理念,着力推进绿色发展、低碳发展,促进资源循环有效利用,强化节能降耗,建设资源节约型、环境友好型新城镇。传承文化,充分发挥各地生态、历史、人文优势,突出地域性、时代性、文化性,体现城镇发展差异,发展一批具有历史记忆、地域特色的人文城镇,建成一批文化底蕴厚重、文化特征鲜明的魅力城镇,促进我省新型城镇的多样化发展。

2、特色城镇化发展重点。新型城镇化的“新”在于改变过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张、人为“造城”,调整为以人为本的城镇化,核心是人的城镇化, 关键是提高城镇化发展质量,目的是造福百姓和富裕农民。因此,新型城镇化要着重解决好“人进城、建好城、管好城”等问题。

“人进城”。即有序推进农业转移人口市民化。2012年我省常住人口城镇化率是59.6%,户籍人口城镇化率是34.1%, 两者相差25.5个百分点。“人进城”需要有稳定的就业,发展新型城镇化、引导人口进城,需要创造良好的就业环境,产生良好的人口集聚功能,促进人的全面发展。为此,要推进产城融合,培育发展各具特色的城市产业体系, 增强城市产业对人口的承接能力。“建好城”即统筹城镇发展布局,完善城镇功能,提高城镇品位。规划起点要高,要树立城镇规划的“龙头”地位,以规划引领城镇发展,既注重前瞻性,解决规划赶不上发展、滞后于建设的问题,又要体现科学性,防止出现脱离实际、过度超前、无法执行等问题, 从根本上解决城镇建设散乱差、城市化落后于工业化等问题。规划权威性要强,要保持规划的连续性、严肃性,突出沿海、山区以及不同城镇规模的因地制宜、特色发展,体现福建优美的生态元素、厚重的文化积淀。“管好城”即加强城镇治理体系和治理能力建设。要围绕推进新型城镇化,认真研究户籍制度改革、基本公共服务均等化、城镇建设投融资体制、强镇扩权等改革举措,以制度创新提高城镇化的质量。

二、福建特色新型城镇化发展态势

改革开放30多年来,我省城镇化发展经历了缓慢发展、快速发展的历程。“十一五”期间是我省城镇化发展最快的时期,到2010年底,全省城镇人口2100万, 城镇化率达57.09%,“十一五”年均增长1.5个百分点。2012年全省常住人口3748万,城镇人口2234万,城镇化率达59.6%,高于全国平均水平7%,预计到2015年全省城镇化率将达64.5%; 城市数量由1978年的6个增至2012年23个。沿海城镇带以40.4%的国土面积集聚79.4%的人口,创造85%的国内生产总值,成为拉动全省经济发展和集聚人口的主要区域。

一是中心城市作用增强。目前全省初步形成了以福州、厦门、泉州等特大城市为龙头,漳州、莆田、龙岩、三明、南平、宁德等设区市为中坚,县级城市为骨干, 小城镇为基础的城镇网络体系。随着交通等基础设施条件的改善、跨区域协调发展政策措施的强化,以资源共享、设施共建,优势互补、协调发展等为目标的中心城市发展取得新成效,推动全省城镇化水平的提高。

二是两大都市区有序推进。随着全省区域经济一体化进程的加快,以福莆宁为中心的福州大都市区、以厦门为中心的厦漳泉大都市区初现雏形。2012年在完成厦漳泉大都市区发展总体规划基础上,加快实施东南国际航运中心、区域金融服务中心等同城化专项工作和重大项目。加快推进厦漳泉1号线、福莆宁城际轨道交通项目。2013年全面完成设区市城市总体规划修编,若干中心城市已将周边联系密切的市、县和乡镇纳入规划统一实施。

三是试点小城镇加快推进。自2010年全省开展43小城镇综合改革建设试点以来, 按照建设“规划先行、功能齐备、设施完善、生活便利、环境优美、保障一体”宜居宜业城市综合体的总体要求,不断完善规划设计,推进小城镇基础设施和公共配套项目建设, 完善小城镇景观综合整治,高起点、高标准地推进小城镇试点工作,各试点镇发展速度和质量大幅提升,集聚和辐射能力显著增强,生产生活环境明显改善,在全省小城镇建设、经济社会发展中的作用更加突显。

三、福建特色新型城镇化发展面临的主要问题

目前我省城镇化率虽比全国平均水平高7%,但新型城镇化发展问题依然突出,主要表现为:

1、“人进城”方面,存在流动人口融入城镇难度大的问题。流动人口融入城镇相对困难。受户籍、社会福利等向城镇户口倾斜影响,我省沿海地区多数流动人口仅把自己看作是城镇的“过客”,包括新生代流动人口落户的难度均较大。流动人口经济融入能力低。多数流动人口工作欠稳定, 从事风险大、体力大等工作, 收入大约为1500-3000元,受经济收入较低、城市消费水平较高的影响,制约了流动人口社会融合。流动人口社会融入程度低。流动人口参保率较低,受城市社会保障制度影响,2012年全省仅有24.7%的流动人口在流入地享有城镇职工医疗保险。流动人口居住条件较差, 全省70.8%的流动人口租住单位雇主或私房。优质教育资源不足,除义务教育阶段外, 流动人口进入当地优质学校的难度较大。

2、“建好城”方面,存在城镇发展规模偏小、发展质量不高等问题。从发展规模看,存在“小、散、弱”现象,中心城市辐射带动能力不强,集聚人才、资金等要素能力较弱。福州省会城市与东部沿海省份差距大(经济总量、人口规模),在全国省会城市中规模偏后;厦门在15个副省级城市中居末位。厦漳泉大都市区发展中,“魅力厦门”面临“小”制约,发展空间有限;“活力泉州”深受“散”掣肘;“潜力漳州”存在“弱”不足,发展基础薄弱,区域内体制机制协调不顺畅,行政壁垒的障碍比较明显,缺乏利益协调的平衡机制,中心城市资源配置功能不强, 低水平同质竞争严重,城市功能分工不清,缺乏整体谋划与整合,给厦漳泉同城化发展带来严峻挑战。由于城市规模小,城市三产发展受限,城市功能难以强化,辐射和带动作用得不到发挥。中小城市集聚产业和人口不足,小城镇数量多、规模小、服务功能弱,区域聚集效应不明显。规划层次不高、质量标准偏低,实施管理不严,违法占地和违章建筑现象较为突出。从发展质量看,在近年来快速城镇化发展中, 由于征地拆迁和用地成本等方面制约,新城新区和产业园区选址采取“见缝插针”式进行,不仅城镇建设用地无序增长,农村也出现大量多点、分散的非农业开发,造成“城市不像城市、农村不像农村”,城乡建设难以形成整体风貌。

3、“管好城”方面,存在城镇基础设施、公共服务水平有待提高等问题。在城镇基础设施方面,供水、污水垃圾处理、道路交通、防洪排涝等市政设施有待完善, 公用设施供给能力不足,管理运行网络化智能化水平低, 城市管理欠科学,特别是城市棚户区、城中村和城市周边“脏、乱、差”情况严重。在城镇公共服务方面,受城乡分割体制阻碍,城镇基本公共服务品质、均等化水平仍较低。农民工及其家属享受教育、文化、医疗、社会保障、保障性住房等方面公共服务还不均衡,制约了城镇化对扩大内需的推动作用。

四、推动福建特色新型城镇化发展的建议

(一)着力“人进城”,促进产业和城镇融合发展

产业是支撑、推动新型城镇化发展的动力。根据我省区位条件、资源禀赋、产业基础、发展潜力,要加快培育发展符合我省资源禀赋、具有竞争优势的产业,为城镇化发展提供产业支撑。

1、优化产业发展布局。结合十大新增长区域发展重点,着力以产业需求提升城镇功能,以城镇扩张拓展产业空间, 将产业规划与土地利用、城乡建设、主体功能区等规划相衔接,加快推进厦漳泉、福莆宁大都市区建设,培育产业核心区,促进产城一体,推动产业向园区集中、园区向城镇布局、农民向城镇聚居。

2、促进产业转型升级。沿海三大中心城市要加快推动产业结构向高端、高效、高附加值转变,形成服务型经济为主的产业结构;中等城市要推动传统产业转型升级,培育发展高新产业;县城、小城市和43个特色小城镇要因地制宜发展特色产业,增强产业配套能力,促进产业集群发展。

3、促进港口、城市、产业互动发展。依托六大港湾、临港工业区,加快发展石化、钢铁、造船、汽车、机械装备、电子信息等产业集群,加快培育新能源、新材料、生物医药、海洋高新技术等战略性新兴产业,推动沿海地区滨海新城建设。

(二)着力“建好城”,提高城镇发展质量

1、推动各类城镇协调发展。两大都市区,要着力构建以福莆宁、厦漳泉大都市区为中心,以快速铁路、高速公路、主要港口为依托,以多个区域中心城市为骨干,基础设施布局合理、城镇区域协调与连片繁荣发展的都市区,打造海峡西岸城镇发展的核心区和沿海地区重要经济增长极。沿海中心城市,依托港口、产业、城市联动,建成滨海都市带,构建宁德---漳州滨海都市带,辐射带动南三龙城市发展;县城、小城镇协调发展,县城是连接中心城市和小城镇节点,要把县城建设成为次中心城市, 要研究如何分类指导沿海县城、山区县城发展;43个试点小城镇,除现有鼓励发展政策外,要研究推动各种类型小城镇综合改革发展措施。从我省情况分析,要从城乡一体化、城乡统筹发展、“大城关”建设等方面,推进不同层面、不同类型、不同模式的城镇化建设,提升县城、重点镇对乡村的带动能力,探索推动城镇化发展的新模式,包括:推进以石狮市为代表的全域城市化发展模式;推进以晋江市为代表的城乡一体化发展模式;推进以永安、邵武市为代表的城乡统筹发展模式;推进以德化、柘荣县为代表的“大城关”发展模式等,促进人口、产业向城镇集聚。

2、提升城镇规划建设水平。强化规划引导,进一步完善规划设计,在全面完成总体规划、专项规划和主要详细规划编制基础上,着力提高详细规划覆盖率;分类引导,推进各类城镇(中心城市、都市卫星城、特色小城镇)的培育。提升城市建设品位,要加强城市设计、景观改造,提升城镇建设水平,把全省“一带、两区、四轴、多点”空间布局结构落实好,为高质量、高水平推进城镇化发展提供重要保障。提高规划执行力,针对现有规划约束力不强,缺乏有效监督等问题,建立健全城镇规划体系运行状况的绩效评估,将规划体系的整体协调和管理实施作为提高行政效能的重点,增强城镇规划体系的综合调控作用,全面提升城镇发展水平。

(三)着力“管好城”,完善城镇服务功能

1、完善基本公共服务。保障随迁子女平等接受义务教育,将农业转移人口子女义务教育纳入教育发展规划,列入教育经费预算,实现城乡同等教育条件,满足进城务工人员随迁子女能在公办学校就读。加强农业转移人口社会保障,强化对流动人口健康教育和聚居地的疾病监测,做好农村转移人口养老保险关系省内异地转移和接续工作。

2、加快户籍制度改革。建立有利于农村居民进城落户并享受与当地城镇居民同等待遇的政策体系,放宽农业转移人口在城市、城镇落户政策,建立城乡统一的居民登记制度,促进农业转移人口尽快融入城市、城镇,推动人口管理模式由户籍管理向实有人口管理转变。

3、改善农业转移人口居住条件。将长期在城市就业与生活的人口居住问题纳入城市住房建设规划,推广政府、企业共同补贴建设工业租赁房模式,试行在工业园区内配套建设转移人口租赁住房,满足农业转移人口的居住条件。

4、提升生态城镇发展水平。全面实施“点线面”攻坚计划,推动城乡社区、小流域综合治理,推进城市主干道、主要出入口、城市公园、内河、重要公共服务设施周边的景观整治改造,提升生态城市管理水平。开展“美丽乡村”建设,推进村庄环境综合整治和农村家园清洁行动,力争旧村庄和公路铁路沿线景观三年“大改观”。开展“四绿”工程,因地制宜建设绿地、绿道,力争到2015年城市、县城全部达到国家或省级园林城市(县城) 标准, 基本形成覆盖全省的生态城镇发展体系。

本文系福建省科技厅《福建省内区域协作与发展重大问题》(2013R0022)部分成果。

来源:《福建论坛·人文社会科学版》,2014年第2期

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