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任兴洲:我国住房保障体系的建立及其基本评价

作者: 任兴洲,国务院发展研究中心市场经济研究所研究员 发布日期:2013-06-19
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自1998年我国住房制度改革取得重大突破以来,我国住房市场取得了较快发展,住房保障制度逐步建立,具有中国特色的住房保障体系逐步形成。总体来看,住房保障经历了从改革初期的覆盖面较大阶段,到相对较弱阶段,到2007年后有明显加强。从“十二五”规划期开始,集中的、大规模的保障性安居工程投入建设,包括廉租房、经济适用房、限价房、公租房、租金补贴等多种方式的住房保障体系已经形成,且覆盖面明显加大。这也反映了各级政府对住房保障的认识不断深化,制度建设取得显著进展。

自1998年我国住房制度改革取得重大突破以来,我国住房市场取得了较快发展,住房保障制度逐步建立,具有中国特色的住房保障体系逐步形成。总体来看,住房保障经历了从改革初期的覆盖面较大阶段,到相对较弱阶段,到2007年后有明显加强。从“十二五”规划期开始,集中的、大规模的保障性安居工程投入建设,包括廉租房、经济适用房、限价房、公租房、租金补贴等多种方式的住房保障体系已经形成,且覆盖面明显加大。这也反映了各级政府对住房保障的认识不断深化,制度建设取得显著进展。

住房保障制度是指我国住房制度改革以来,国家依据相关法律或政策规定,通过运用政府财力或其他方式以及动员社会力量参与,为无能力完全依靠市场解决住房的城镇居民家庭提供适当的住房救济或援助,解决他们的基本居住问题,实现“住有所居”的一种制度安排。我国住房保障制度是伴随住房制度全面改革进程逐步建立和形成的。自1998年住房制度全面改革以来,我国住房保障制度的建立经历了不同阶段。

住房制度改革的初期设计(1998~2003年)

——初期的制度设计

我国的住房制度改革始于1979年,先后通过公房出售、提租补贴等试点逐步推行住房的商品化。1998年,《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革,加快住房建设的通知》(国发【1998】23号)(简称“通知”)的发布实施,标志着我国住房制度改革的重大突破。《通知》明确了城镇住房制度改革的目标,即停止住房福利分配,逐步实行住房分配货币化;建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系;发展住房金融,培育和规范住房交易市场。

《通知》中明确提出:“对最低收人家庭由政府或单位提供廉租住房,中低收人家庭购买经济适用住房,其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”。这一制度设计实际上已经确立了以廉租住房和经济适用住房覆盖绝大多数城镇居民家庭的住房制度框架。依据当时的城镇居民收入分类状况,中等收入及以下家庭占到全部家庭的80%左右。由此可见,这一制度设计的保障特点非常突出、目标也很明确,就是重点发展廉租住房和经济适用住房(安居工程),加快解决城镇住房困难居民的住房问题。

为配合多层次的住房供应体系,当时还出台了住房金融政策,即职工购房资金来源包括职工工资、住房公积金和个人住房贷款,以及由财政、单位原有住房建设资金转化的住房补贴等,从而形成了政策相互配套的住房改革制度体系。至此,面向低收入居民的廉租住房制度、面向中低收入居民的经济适用房制度,以及面向城镇职工的以个人强制储蓄和单位、政府补贴为主要内容的住房公积金制度初步建立。

——初期住房保障制度设计的主要背景

住房制度全面改革初期制度设计的主要背景有:

一是1998年住房改革全面推进,是一次重大的制度转轨,即从福利实物分配住房向住房货币化和发展住房市场转变。同时,由于住房市场刚刚发育,居民的购房观念、对住房市场的认识都还需要时间,以经济适用住房等带有一定保障性质的住房供应为主,且覆盖绝大多数家庭的制度设计有利于实现改革的平稳进行。

二是当时城镇居民的收入水平还比较低,完全在市场上购买商品住房对大多数家庭而言并不现实。以政府土地划拨和价格管控为特点的经济适用住房供应为主,使大多数中等收入以下家庭借助公积金和银行贷款的支持能够实现购买,使改革得以向前推进。

三是1998年之前不断进行的住房改革探索和各种试点已经为住房制度设计积累了实践经验。例如,在1994年7月国务院发布的《关于深化城镇住房制度改革的决定》中,就已经提出了建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系。1991年,上海市政府借鉴新加坡的经验已经推出了住房公积金制度,旨在解决居民住房消费资金稳定和长期来源,并随之在全国逐步推广。这些探索和试点为1998年的改革和住房保障制度初期设计奠定了基础。

——改革初期住房保障取得的成效与问题

1998~2003年,这一阶段住房制度改革取得明显成效。全国经济适用房竣工面积4.77亿平方米,占同期城镇住房竣工面积的6.9%;全国有一些地级以上城市建立了廉租住房制度。

这一阶段存在的突出问题,是一些地方的经济适用房不是以中低收入家庭购买为主,而是中高收入以上的人群购买较多。其主要原因:一是当时虽已取消福利分房制度,但仍有一个过渡期,即原已在建的福利房仍可继续分配。因此,到2000年前后,仍有相当一部分机关单位、企事业机构在分配福利住房;二是当时住房市场刚刚发育,居民购买能力有限,加上商品住房用地仍以协议出让为主,市场普通商品住房价格与经济适用房价格差距不大,经济适用住房的价格优势并不明显;三是当时经济适用住房的保障性质不突出,对购买的准入条件审核并不严格,甚至一些地方主要由开发商确定购买者资格。这些原因导致一些中高收入以上的人群购买较多。另外,由于当时对经济适用房的面积没有作硬性限制,经济适用房面积普遍偏大。

住房保障制度发生重要转变阶段(2003~2007年)

2003年8月,以国务院《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发【2003】18号)发布为标志,我国住房制度的总体思路发生了重要转变。主要表现在:一是强调“调整住房供应结构,逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”;二是将经济适用住房定位为“具有保障性质的政策性商品住房”,并对其套型结构、销售价格、申请、审批和公示制度提出了具体要求;廉租住房制度也发生转变,即“最低收入家庭住房保障原则上以发放租赁补贴为主,实物配租和租金核减为辅”;三是强调坚持住房市场化的基本方向,并第一次明确了房地产成为国民经济的支柱产业的提法。

可以看出,这时的住房制度的思路与1998年最初的制度设计已发生重要变化:一方面,将原来覆盖绝大多数城镇居民家庭的经济适用住房定义为面向低收入家庭的保障性住房,并严格了准入制度和户型标准,保障覆盖范围明显缩小;另一方面,让多数家庭购买或承租普通商品住房,将大多数城镇居民家庭住房需求推向了商品房市场。同时,对廉租住房保障对象主要以租金补贴为主,改变了1998年《通知》中规定的通过旧公房和由政府或单位出资兴建的实物住房解决廉租户需求的规定。虽然2003年18号文中首次提出了“加快建立和完善适合我国国情的住房保障制度”的概念,但与改革初期的制度设计相比,保障的覆盖范围明显缩小,保障程度有所降低。

这种重大思路变化的背景,一是2002年召开的十六大强调更加重视发挥市场机制的作用;二是经过应对亚洲金融危机和经济结构调整,此时我国经济开始进入新一轮快速增长期,中央和地方政府促进经济增长的冲动强烈,需要寻找快速拉动经济的新增长点,房地产的支柱产业地位因此受到重视;三是1998年改革后,房地产市场有了较快发育,开发企业成长较快,有较强的发展冲动,其话语权也在增强。这样的背景促成了国发18号文件的出台。此后,我国房地产市场进入高速发展阶段,城镇居民住房条件明显改善。2004年3月,国土资源部和监察部联合下发71号令,要求从当年8月31日起,所有经营性项目用地一律公开竞价出让,即通过“招拍挂”方式获得开发土地,并须及时缴纳土地出让金。这一改革对房地产市场产生了重大影响,“8·31大限”后地方土地财政不断强化,一些城市通过出让土地获得大量可支配财力,导致建设经济适用房的积极性明显减弱。

这一阶段,各地廉租住房保障制度逐步建立。到2005年底,全国有221个地级以上城市建立了廉租住房制度(占全国地级以上城市的75.9%),累计有32.9万户最低收入家庭被纳入廉租房的保障范围(主要以租金补贴为主)。到2006年9月,累计发放公积金贷款5834亿元,支持了658万户职工家庭购房和建房。至2006年底,累计有54.7万户低收入家庭,通过廉租住房制度改善了住房条件。其中,领取租赁住房补贴的家庭16.7万户,实物配租的家庭7.2万户,租金核减的家庭27.9万户,其他方式改善居住条件的家庭2.4万户。

这一阶段住房保障的最大问题:一是保障不足问题日益凸显。特别是伴随城镇化的快速推进和商品房价格的持续攀升,需要保障的家庭增加较快,但保障覆盖面却明显缩小。全国有24.1%的地级以上城市没有建立廉租住房制度,对符合廉租保障条件的家庭尚未做到应保尽保;经济适用住房投资比例大幅下降,仅占商品住宅投资的4%左右。全国仍有40%的职工没有参与住房公积金制度。截至2005年底,全国仅有32.9万户最低收入家庭被纳入廉租住房保障范围。二是保障措施不力。不少城市缺乏稳定的保障资金来源,最低收入居民家庭住房档案以及申请、审核、公示、配租等规范制度不健全。三是经济适用房的分配、管理制度存在较多问题。准入和退出机制不健全,一些“寻租”和腐败现象引起广大群众的不满。住房保障制度建设滞缓,成为社会广泛关注的焦点问题。

加大对低收入住房困难家庭住房保障阶段(2007~2010年)

面对房价上涨较快,部分城镇低收入家庭住房困难,住房保障力度不足、群众意见较大的情况。2007年7月,国务院出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发【2007】24号),标志着住房保障制度建设的进一步完善。文件要求:一是加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系;二是改进完善经济适用住房制度和住房公积金制度,向低收入家庭倾斜;三是探索建立面向农民工等住房困难群体的支持政策,积极改善棚户区、旧住宅区低收入家庭住房条件。提出力争到“十一五”期末,基本建立起面向城镇低收入家庭的住房保障体系,基本完成集中成片棚户区改造和老旧住宅区综合整治,实现居有其所,满足城镇低收入家庭的基本住房需要。

在24号文件指导下,绝大多数城市进一步建立健全了廉租住房制度,经济适用住房制度进一步规范,廉租住房保障资金逐步得到落实,廉租住房和经济适用住房建设用地供应基本得到保证。全国各地保障性住房建设规模显著增加。包括廉租住房、经济适用住房、限价商品住房等在内的多层次、多种保障方式的住房保障体系已经形成。

这一时期,各级政府住房保障组织体系基本建立。住房和城乡建设部住房保障司成立,地方政府分别成立了各级住房保障机构,制定当地的住房保障制度、规划,推动、落实地方的住房保障工作,保障房管理制度逐步完善。同时,住房保障支持政策逐渐明晰,各级财政资金给予较大的支持。到2010年底,全国累计用实物方式解决了近2200万户城镇低收入和部分中等偏下收入家庭的住房困难,实物住房保障受益户数占城镇家庭总户数的比例达到9.4%,还有近400万户城镇低收入住房困难家庭享受廉租住房租赁补贴。“十一五”期间,全国开工建设各类保障性住房和棚户区改造住房1630万套,基本建成1100万套,入住的1000万套,保障性住房建设取得了实质性的进展。

但这一阶段住房保障仍存在一些突出问题。据住房和城乡建设部调查,到2010年底,全国仍有2000多万户城镇低收入和部分中等偏下收入家庭的住房不成套,设施简陋。其中1000多万户居住在棚户区中。棚户区房屋破旧拥挤,厨卫设施不全,有的甚至存在安全隐患。处于城镇“夹心层”的城市中低收入家庭、新就业人员和外来务工人员的住房困难问题逐渐暴露出来。而解决这些居民的住房困难,是政府义不容辞的重要责任。

“十二五”时期保障性住房大规模集中建设阶段(2011年以后)

——住房保障体系进一步完善

面对快速城镇化过程中住房保障出现的新矛盾和新问题,为进一步完善住房保障制度,2010年公布的《国民经济和社会发展十二五规划纲要》(简称“规划纲要”)中提出了新的住房保障目标和任务,要求强化各级政府责任,加大保障性安居工程建设力度,着力解决保障性住房供应不足的问题。“十二五”期间,国务院要求完成3600万套保障性住房安居工程建设任务,还提出要重点发展公共租赁住房,逐步使其成为保障性住房的主体。加快各类棚户区改造,规范发展经济适用住房、限价房等,缓解群众在居住方面遇到的困难。至此,具有中国特色的多层次住房保障制度建立并不断完善。

“十二五”时期住房保障制度完善的特点:一是实物保障性住房建设规模急剧扩大,规划期内建设3600万套安居工程;二是保障范围显著扩大,包括主要面向城镇低收入住房困难家庭、兼顾中低收入住房困难家庭,并覆盖了新毕业大学生、进城务工住房困难人员等,形成了分层次保障性住房的供应体系;三是在保障方式上增加了公共租赁住房,并且逐步成为主要保障方式。2010年6月,住房和城乡建设部等七部门联合出台了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》。

——“十二五”初期住房保障的成效

“十二五”规划前两年,保障性安居工程建设力度明显加大。2011年,全国保障性安居工程开工建设1043万套,占3600万套的28%,基本建成432万套。2012年开工700万套,基本建成520万套图。“十二五”规划前两年保障性安居工程开工建设规模(1700万套),已经超过整个“十一五”期间的建设总规模(1630万套)。两年基本建成的已接近1000万套。从保障房建设结构看,2011年廉租房建设160万套,公租房220万套,经济适用房和两限房200万套,棚户区改造420万套。公共租赁房占2011年保障性住房供应比例的22%左右。从区域结构看,2011年开工的1000万套中,西部地区占比约为44%;东部地区为30.4%;中部地区约为21.7%。

这一时期,各地在保障房建设中进行了积极探索创新。例如,一些城市将廉租住房与公租房并轨,统一纳入公共租赁住房管理体系,并实施市场租金、分类补贴方式运营管理。在经济适用住房分配中,一些地方探索政府与购买者“共有产权”模式(江苏、黄石等);有的城市将住房保障范围逐步向非户籍家庭延伸;一些地方探索保障房建设、分配、管理的运行体系和制度体系,逐步形成标准公开、申请、几级审核、公示、配租、定期复审等制度规范。探索公共租赁住房的分配和管理制度。如并轨运行、租金优惠(重庆、北京)。另外,各地保障性住房的信息系统建设,全国信息联网工程有所进展。

——“十二五”初期住房保障存在的突出问题

一是由于实物保障房建设规模大、建设期集中,建设资金的筹集成为突出的问题,地方财政压力加大。“十二五”期间,建设3600万套保障性住房,估算约需4.7万亿元投资。另外,公租房建设规模大,对资金压力更大。公租房的特点是投资规模较大,投资回报周期较长、资金收益低、租金限制多、现金流较差,且不确定因素较多。因此,政府财政投入压力很大,社会资金(包括债券融资、信贷资金、保险、企业年金、社保资金、公积金等)参与的动力较弱。

二是保障房建设用地存在一定缺口。由于地方土地指标的限制。各地土地供给总量吃紧,尤其是东部地区土地指标更紧张,虽然根据规定需优先满足保障房用地的需求,但还是仍存在一定缺口。同时,土地收储和拆迁成本不断加大。另外,受国家房地产调控政策的影响,各地的土地出让金收入锐减以及储备土地的抵押价值下降,也直接增加了各地保障房建设的财政压力。

三是保障房的后续管理机制尚不完善。随着大量保障性住房形成,日常管理工作量和工作难度将会日益加剧,行政支出也将会出现大幅上升态势,但是相关的后续管理机制尚未作出明确安排。

四是住房保障的法律制度与相关政策有待完善。同时,完整准确的保障信息系统不完善,决策依据不足。尚未形成系统的住房保障信息系统,对住房存量、基本状况不清晰。

五是随着城市化的推进,农民工及外来务工人员住房保障问题亟须解决。

以上分析可以看出,我国住房保障体系是逐步建立和不断完善的,其中包括各地的积极探索。当然,也仍然存在一些亟须解决的问题,需要在进一步完善住房保障制度中加以解决。

改革初期住房保障的制度设计

保障形式廉租住房经济适用住房住房公积金保障对象最低收入的城镇家庭中等收入及以下的城镇家庭城镇职工

保障实施主体政府提供、租金政府确定政府划拨土地、保本微利、政府指导价个人缴存、单位补贴、政府免税覆盖面5%~10%的城镇居民家庭70%左右的城镇居民家庭城镇机关、企事业单位职工资料来源:课题组归纳整理。

来源:《中国经济时报》,2013年6月19日