新型城镇化，说到底是“人”的城镇化。如果说在大中城市，农民工“异地”转化为市民，存在着诸如户籍、社会福利等制度机制的限制，转化必须有序稳妥推进。但在县域，特别是经济欠发达县域，农民“就地”转移，不存在户籍限制，也基本没有社会福利的差距，看似水到渠成的人口转移，却难以实现真正的转化，转移人口基本上类似短暂停留，呈现出更加复杂的表现。
以内陆欠发达县S县为例，据《S县统计年鉴2012》，截至2012年，全县户籍人口19.44万人，常住人口15.29万人，其中城镇人口3.76万人，城镇化率24.63%，不到全国城镇化率的一半，城镇化的空间很大。S县辖七镇七乡，七个建制镇按镇区户籍人口统计，人口不到1000人有3个，达到1000人的1个，达到2000人的有2个，只有县城人口超过2.9万人。从常住人口看， 2010年第六次人口普查时县城常住人口4.72万人，占全县常住人口的31%，从人口规模上说，唯有县城可以称得上城镇。但县城户籍人口与常住人口相差1.8万人，其中户籍人口中还包括县城镇区3个行政村近5000名农民，实际城镇人口只有2.4万人，也就是说在县城4.7万常住人口中2.3万仍然属于非市民。显而易见，常住人口并没能有效地转化为真正的居民。
县城是县域发展的龙头，有效将农村人口集聚到县城等中小城镇，并成功转化为市民，也是当前新型城镇化的着力点和突破口。但从目前常住人口构成来看，这种转化的动力明显不足。
一是“单飞”型居民。部分县城居民，或者工作在县城，家庭在市区，或者孩子在市里或外地上学，人家分离，周末回家团聚，在各类机关、事业单位比较普遍，据估计全县至少1000户左右，主要集中在县城。由于周边省份高考录取分数较低，通过各种途径将孩子落户外省市，比如内蒙、天津，甚至是宁夏的也为数不少。
二是“盘桓”型居民。收入较高的阶层，在县城与市及以上城市都拥有住房，包括部分公职人员和大部分的创业成功人员，他们的子女多数将不住在县城，在退休后也将选择更大的城市居住，这部分居民的数量相对较多，至少在2000-3000户。
三是“寄居”型居民。主要是外来创业和务工人员，在县城主要从事各类服务业和建筑等行业，目前常住的在3100人以上。但即使在县城有住房、有产业的外来居民，也很少有入籍的意愿，他们的未成年孩子一般都留在老家，成年也有随父母打理生意的，但基本没有定居的意愿，老年时也将返回出生地。
四是“两栖”型居民。工作和生活主要不在县城，但在县城拥有住房，这样的居民主要有三个来源，一是基层农村农民，农忙时回村务农，农闲时回县城居住。这类居民近年增长迅速，估计在2000人左右；二是在县城就读的学生以及陪读父母，学生主要集中在初高中阶段，陪读家长主要集中在小学初中阶段，这类居民相对庞大，学生总数在3000人左右，家长数量也在1000人以上；三是外出务工农民，由于在工作的大中城市购房困难，更直接的是因为子女就学困难，在县城购买住房，但除子女在县城就学的外，其余人每年在县城居住至多是中秋、春节两个节日，这类人口数量相对较少。
五是“城中村”居民。在县城居民中，还有一个比较特殊的群体，就是县城最老的农民住户，人数在5000人左右。S县建国后立县，在此之前只是一个大的村庄，农民是最老的住户，现在3个行政村的居民基本是原有居民的后代。其中一个村的人均耕地不到0.6亩，他们是县城的居民，收入也不以农业为主，却没有比较强烈的农转非意愿。
除了以上五类居民，其余的可以说是县城的基本居民。但以上居民占了常住人口的一半以上，这部分人口处在不断变动中，是相当不稳定的居民。从全县范围看，人口向外流动的数量（常年在外务工人员近4万人）要远远多于向县城等城镇流动的数量；从年龄结构看，向外流动人口的年龄基本上是青壮年（20-59岁人口），向县内城镇流动的年龄结构相对偏大；从收入角度看，收入水平高的人群更偏好于在市以上城市购房，这种偏好来源于更强的经济能力，从这个角度看，选择定居县城更像是一种限于经济条件的无奈选择。在当前，大中城市常住人口是流入人口远远大于流出人口，农村是流出人口远远大于流入人口，一个是净流入，一个是净流出，而县城等小城市和建制镇，显然人口流入与流出在同时进行，人口处于不断变动中，居民相当不稳定。
作为内陆欠发达县份，S县正式立县始于上世纪60年代，县城原先不过是一个较大的村庄，城镇发展历史只有短短的50年，县城人口的“候鸟”化现象，既是自身发展的阶段性体现，也具有中西部地区县城及全国绝大部分建制镇的共性特征，《中国证券报》报道，作为沿海省份的山东省，也存在同类现象，C县公务员2014年必须介绍自己的亲戚或朋友在县城内购买新建商品房。农民不愿进入县城，或者不打算常住县城，原因在于：
一是产业培育发展缓慢。县城处于城市与乡村之间，由于我国很长时期以来采取重点发展城市的政策，作为绝大多数县域来说，经济发展相对滞后。以S县来说，2012年全县地区生产总值只有28.8亿元，其中一产占比接近三分之一。主导产业以蔬菜和风电为主，风电基本不产生就业。缺乏容纳就业的产业，是县域城镇难以吸纳集聚人口的重要原因。更为重要的是，产业不可能在短时期内爆发性地成长，可以说是所有县城发展存在的共同难题。获得较高的收入，赢得更多的发展机会，是农村人口愿意进入城市的主要动因，而县城及建制镇大多缺乏这一吸引力。作为山东省人口大县的C县，同样是由于缺乏产业支撑，导致外出务工人数居高不下，城区及开发区均难以形成人口聚集效应。
二是公共服务水平较低。农村人口进入城市，还有一个重要动因，就是追求更好的公共服务，对于S县来说，从农村进入县城居住的居民相当部分是基于县城比原居住村庄具有更好的生活条件，比如居住、消费、教育、医疗、养老等方面。这既是农村人口进入县城的原因，也是县城高收入居民离开县城进入市以上城市的原因。这突显了城乡在公共服务水平上的巨大差距。但更为巨大的是地区之间的公共服务水平差距。这也使得一些家长把追求优质教育资源的目光更多地投向县外，前往省市高水平学校，甚至通过移民手段来追求优质教育资源和更好的高考机会，使本地学生大量外流。高考移民屡禁不止、不断花样翻新，就是明证。
三是县域城乡福利差距较小。良好的城镇社会福利待遇，也是城镇吸引农村人口的重要因素。在城乡医保基本普及，城乡低保基本覆盖、城乡居民基本养老保险逐渐统一的当前，在县域，特别是较为贫困的县域，主要依靠上级财政转移支付，城乡社会福利并不存在明显差距，反而农业人口享有一退双还等惠农补贴，农村人口向城镇真正转移，反而会失去利益。
留在农村，还是进入城镇，或者进入大中城市，对于农村人口来说，是一种利益考量。人口到底是去哪里，在当前来看，拥有更多机会和更多福利的大中城市，是农村人口的主要流入目的地。国务院发展研究中心2013年的调查结果显示：在调查的农民工流动人口中，有68%表示愿意落户大城市，愿意落户中小城市的只有32%。在当前绝大多数县份已经取消户籍限制的情况下，比如在S县农转非就只需要交纳几百元的手续费，小城市及建制镇仍不具备足够的吸引力。就县域而言，推动新型城镇化必须有科学清醒的认识：
一是必须认识到城镇化是一个自然历史过程。从我国地广人多的国情出发，单就理性考虑，容易得出城镇化优于城市化的结论，但问题是和发达国家不同，我国仍然处于城镇化快速发展阶段，由于历史形成的公共资源差距难以在短时间内补齐，大中城市具有更好的生活条件和更多的发展机会，向更大城市的城市流动是人口的自然追求，无法用行政手段、政策手段干预。大中城市人口向小城市及建制镇定居的“逆城镇化”，现阶段几乎不可能出现。作为新型城镇化的分流渠及蓄水池，小城镇及建制镇的城镇化具有特殊意义，但小城市及建制镇城镇化发展既充满希望，更存在风险，如果用政府的力量去推动，结果却很难预料。况且全国有两千多个县城和六万多个建制镇，地域不同，基础不同，条件不同，不可能都发展成城市，必须因地制宜塑造特色，量力而行确定规模，尽力而为完善基础，而不能盲目冲动，更不能靠政府主导去推动，甚至把城镇化简单化为城镇建设、房地产开发。上级政府也不宜将城镇化率列入考核指标，否则，在某种程度上比GDP考核的负作用更大。
二是必须认识到城镇化是一个公平问题。城镇化是集聚节约发展要素的过程，从社会层面说，减少农民、增加市民，只是城镇化过程的表象，城镇化的本质，是充分释放人力这一最大、最主要资源的活力。仅仅把人口向城镇转移这个表面现象，就认为是城镇化本身，就背离了城镇化本来属性。发展差距和收入差距，短时间内无法消除，事实上也根本不可能消除，公共服务水平的差距，却应该依靠政府力量逐渐缩小甚至补齐，特别是发展机会的基本平等，应该是社会改革的关键。要让人口自由流动，就要破除阻碍流动的各种体制机制，推动公共服务向基层农村延伸，实现公共服务均等化，解除人口流动的后顾之忧。当前必须破除的是户籍限制，主要问题不是户，也就是农与非农之分，而是籍，也就是地域限制。当然，在目前状况下，对特大城市、大中城市进行一定程度的限制，稳妥放开是对的。但对于小城市及建制镇的户籍全面放开，既然已经成为共识，就要从高层进行积极推动。全面放开小城市及建制镇户籍限制，关键在“全面”，一是要在户口简单易入的基础上，社会福利公共服务要真正全面覆盖；二是要全局性放开，全国任何省份的小城市及建制镇户籍要面向全国所有人口放开,而只不是面向本行政区划内的农民放开,只有这样,户籍改革才是有效的，对城镇化发展才能真正起到推动作用，而不应该只是就地放开。
三是必须认识到城镇化是一项系统工程。城镇化是发展的结果，而不能作为推动发展的原因。说城镇化是一个系统工程，一方面，城镇化需要产业、公共设施、公共服务、制度机制，甚至城镇居民的思想意识、行为习惯的全面提升，因此城镇化不只是城镇规模的扩张，更重要是城镇质量的全面提升。另一方面，城镇化是全局性工程，城镇发展不是孤立的，是周边地区相互联系、相互支撑、相互促进的结果，培育发展城镇不能搞地区本位主义，不能就城镇发展城镇，就县域或者城镇来说，必须站在城乡一体发展的高度去规划产业、基础、公共服务设施。当前，不仅国家新型城镇化规划应该迅速出台，省市也应该拿出全盘规划，而不是鼓励县域竞争性地推动城镇发展。
来源：《中国发展观察》，2014年第3期
