【摘要】2012年4月，山东省省委组织部从省直机关单位和企事业单位中选派582 名优秀党员干部作为“第一书记”到贫困农村抓党建促脱贫。这是山东省省委省政府对农村扶贫攻坚工作的创造性尝试，是“行业扶贫”“单位包村”“干部下乡”三者的有机结合，该政策极大的提高了政府扶贫的“瞄准精确度”，是对新时期我国农村扶贫工作的一次有益的探索和尝试。自“第一书记”政策实施以来，该政策为贫困农村带来了重大的变化，极大地改善了贫困农村的经济发展条件，推动了贫困农村的基层党组建设，赢得了当地村民的一致认可。

【关键词】“第一书记”；基层扶贫；农村经济；党建

2011年6月，党中央、国务院颁布《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，提出了未来十年农村扶贫开发的总体要求和目标任务。与此同时，山东省委省政府出台《山东省农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，提出按照“五通”“十有”的任务目标，落实各行业职能部门责任制。2012年4月，山东省省委组织部从省直机关和企事业单位中选派582名优秀党员干部作为“第一书记”到贫困村抓党建促脱贫。在此背景下，我们深入山东省菏泽市郓城县的贫困农村，对山东省的“第一书记”扶贫政策的实施情况进行了专题调研，对新时期的扶贫工作做了一些思考。

一、“第一书记”基层扶贫的工作机制

“第一书记”扶贫政策，是指山东省省委组织部从省直机关和企事业单位中选派优秀党员干部到“贫困堡垒村”，担任该村的“第一书记”，负责抓党建促脱贫。与以往干部下乡不同的是，选派“第一书记”并不直接对扶贫政策目标负责，而是“第一书记”的派出单位与政策目标挂钩，并且“第一书记”驻村开展工作，由单位提供一定的配套资金，例如山东省文化厅为每一位“第一书记”提供30万元的配套启动资金。同时，按照山东省委省政府出台的《山东省农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》提出的“五通”“十有”的任务目标，将“第一书记”扶贫政策同各行业职能部门责任制紧密联系在一起。因此，“第一书记”扶贫政策的探索是“书记驻村”“单位包村”与“行业扶贫”的总和，综合了这三个方面的强大力量， 充分调动了社会各方面的优势资源，是山东省扶贫攻坚的破题之举，是新时期新农村建设与扶贫开发的重要探索。

（一）“第一书记”的职能安排

1.“第一书记”的任务目标

山东省省委为“第一书记”制定了“五个明显”的目标：村党支部战斗力明显增强；脱贫致富步伐明显加快，村里有致富项目，90%以上的扶贫对象人均纯收入翻一番， 村集体有一定的经营性收入；村民生产生活条件明显改善；文明程度明显提升；基础保障能力明显提高。同时，在帮包时限上，政策规定，帮包单位对贫困村原则上一包三年，“第一书记”一年一轮换，不实现脱贫目标，帮包单位不脱钩、干部不撤回。

2. “第一书记”的工作职责

“第一书记”在派驻的乡镇党委和派出单位党组（党委）领导下开展工作，主要发挥指导、帮带作用，坚持一手抓党建、一手抓扶贫，帮助贫困村建强班子理路子、解难题办实事，推进基层组织转化升级，推动贫困村脱贫致富。因此，“第一书记”要将工作重点放在加强基层组织建设上，通过强班子、带队伍，切实增强村党支部的凝聚力、号召力、战斗力，留下永不走的“宣传队、工作队、服务队”，实现村庄的持续发展。同时“第一书记”还要注意落实贫困村扶贫开发任务，比如“五通”“十有”，虽然扶贫主要靠行业扶贫、社会扶贫来完成，但“第一书记”要搞好村庄脱贫规划，做好措施与扶贫政策、项目、资金的对接。

（二）“第一书记”扶贫的人才选拔机制

选拔高素质的人才担任“第一书记”是扶贫政策得到有效实施的前提和保证，因此选拨标准有三：一是党性强，为人正派、办事公道、作风务实，有较强的事业心和责任感；二是工作思路清晰，具有开拓创新精神，热爱并熟悉农村工作，有一定的组织协调能力；三是选干部，各单位所选派的人员必须具有一定职务。

经过严格的选拔产生的“第一书记”，按照工作经历和专业知识可把他们分为三类： 一是各单位最优秀和最杰出的人才，有着丰富的工作经验和社会资源，有着很强的工作能力，是各单位的工作骨干，更是各单位领导的得力干将；二是名副其实的“硬专家”式的干部，有着综合的学科背景和坚实的专业基础知识，更有着服务基层的热情；三是毕业不久的硕士和博士等高层次的人才，有着充足的干劲和奉献精神，文化层次高，素质高，具有先进的工作理念。

（三）“第一书记”扶贫的培训机制

2012 年4 月8 日至14 日， 由山东省省委组织部组织，第一期“第一书记”培训班在临沂市举办，培训内容主要包括：第一，理论知识培训，系统讲解农村工作知识，讲解党和国家的扶贫政策；第二，实践经验介绍，由具有丰富农村工作经验的干部和村支部书记讲解农村工作实例，进行态度、感情和信念教育，丰富基层工作认识；第三，拓展培训，包括参观红色教育基地和观看红色电影，提高党性认识，进行团队拓展训练，培育团队精神等。

在我们的调研过程中，接受访谈的“第一书记”均认为此次培训对于其开展农村工作意义重大，从培训中学到了很多专业知识和工作经验，特别是基层干部的农村工作经验有很大的借鉴价值。

（四）“第一书记”扶贫的激励机制

2012 年4 月24 日的《省直单位选派农村“第一书记”工作问答》中，对于第一书记的待遇问题有部分规定：“第一书记”生活补贴标准按省内出差人员公杂费定额包干办理，省直单位每人每天10 元，差旅费实报实销；“第一书记”办公经费为每人每年不少于1 万元，办公经费以村为单位，在乡镇设立专户，确保专款专用。同时，各派出单位也为第一书记的工作提供各种物质保障，部分单位还在“办公经费一万元”和“每天10 元工作补贴”的基础上提高了补贴标准。

另外，山东省委组织部决定，对“第一书记”单独进行考核。对“第一书记”的考核，由省选派“第一书记”工作领导小组办公室负责，县(市、区)党委组织部配合。“第一书记”帮包工作经历，作为党员干部基层工作经历记入本人档案； 帮包工作实绩，作为选拔任用、激励表彰的重要依据。表现优秀的，在原单位干部调整时优先考虑使用；特别优秀的，可以破格提拔。

（五）“第一书记”扶贫的管理制度

“第一书记”工作管理制度的健全与否，直接关系到“第一书记”扶贫政策效率的高低。自“第一书记”扶贫政策实施以来，各项管理制度不断完善，初步形成了“第一书记”扶贫政策管理制度体系。

1. 成立省“第一书记”工作领导小组

山东省省委成立省选派“第一书记”工作领导小组，设在省属组织部，从相关部门抽调力量，具体抓好各项任务落实。领导小组办公室采取定期调度、随机抽查、实地查看等方式，及时了解情况，总结经验，发现问题，指导改进工作；建立定期通报和销号管理制度，及时通报帮包工作进展情况，帮包期满严格验收，对不负责任、消极应付、完不成任务的通报批评；开展“服务基层好单位”、“服务群众好书记”评选表彰活动。

2. 定期汇报工作制度

“第一书记”在派驻的乡镇党委和派出单位党组（党委）领导下开展工作：派出单位党委是“第一书记”的第一领导，“第一书记”要定期向派出单位的领导做工作汇报；同时，第一书记的工作也受所在乡镇政府的领导，实行定期汇报工作制度。

3. 成立“第一书记”临时党组

为了加强对省派“第一书记”的管理、促进交流，省委组织部决定，以地级市为单位成立临时党委。菏泽市省派“第一书记”临时党委，由省派“第一书记”、山东省文化厅人事处处长张宏明任书记，临时党委在张宏明处长的领导下，不断健全组织架构、明确组织职能。临时党委定位于在菏泽市市委组织部的指导下进行工作，初期由11 名委员组成临时党委，后来为了加强同省15 个扶贫行业职能部门的沟通，增设了8 名支部委员，再到后来19 人班子又分别会同菏泽市相关部门共同负责联系15 个扶贫单位，由此形成了联席工作会议机制。

4. 成立县“第一书记办公室”

为了强化对省派“第一书记”工作的支持和配合，菏泽市郓城县成立了“第一书记办公室”，由郓城县县委组织部常务副部长李建民担任办公室主任， 并从县机关抽调23 名干部担任办公室工作人员，专门为省、市、县选派的“第一书记”服务。

二、“第一书记”基层扶贫的工作成效

自2012 年4 月“第一书记”扶贫政策实施以来，在山东省省委、省政府领导下，省直机关单位选派的“第一书记”们身肩着重担，在任职期间积极开展工作，并取得初步成效，给所在村带来了重大的变化。本文以下内容主要从经济发展、党建工作、其他等三个部分进行介绍。

（一）经济发展

1. 改善交通

交通运输基础设施薄弱是导致农村地区性贫困的重要原因，在当前的贫困农村，无一例外的，交通状况非常差：雨天道路泥泞、难以下脚，晴天凹凸不平、颠簸难行。道路问题不仅严重影响了村民正常的生产和生活， 更成为制约扶贫开发的障碍，因此，修路成为“第一书记”上任后首要解决的问题。以山东省文化厅驻黄集乡的5 名“第一书记”为例，4 月15 日，“第一书记”开展“五必访五必问”；17 日，总结出5 个村最迫切的问题：道路硬化；18 日，同村两委、乡党委沟通取得一致意见；19 日，向省文化厅党组作汇报；20 日，省文化厅党组书记徐向红实地考察后， 决定将省文化厅帮扶资金共155 万元用于修路；22日，帮扶资金到位；28 日-29 日，经多方实地考察后最终决定使用商业混泥土硬化道路。后又根据争取资金情况，5 个村又加修主要街道30 条，总投入达330 万元。这样，山东省文化厅驻黄集乡5 个帮包村，提前三年基本解决了出行难问题。

2. 改善农业生产条件

由于地理条件等的限制，种植粮食作物，是贫困农村的主要经济来源。在我们调研的14 个村中，农业生产以小麦、玉米等粮食作物为主，经济作物稀少，而且由于当地农业生产基础设施严重匮乏，广大农民依然靠天吃饭，由此导致农民收入不稳定，贫困问题始终得不到彻底解决。因此，建立、完善农业生产基础设施，是当地农民的期盼。由此，打井、修渠便成为“第一书记”正在解决或者规划解决的一项工作任务。例如，黄集乡刘楼村“第一书记”张宏明从上级水利部门争取30 万小农水资金启动了基本农田水利建设项目；义和庄村紧靠黄河，却由于黄河水位高以及费用等问题，导致了该村就紧临黄河边却不能引黄河水灌溉的尴尬，“第一书记”了解后，利用黄河调水调沙之际，在义和庄的生产堤内新建一水闸，及时解决了2000 亩玉米浇灌难的问题。

此外，郓城县黄集乡郭庄村的王炳春书记根据郭庄村土地使用现状，充分利用已有资源，开展“上农下渔”项目，总开发面积约260 亩，其中陆田约80 亩，水田约180 亩；在项目获得批准后，王书记在《山东省采购与招标网》、郓城县工程交易中心、郓城县黄集乡人民政府及黄集乡郭庄村同时发布信息并向社会公开招标，以70 万元成交。

3. 开发致富项目

“让90%的贫困户有致富项目”是“第一书记”扶贫政策的目标之一，而且要解决农村贫困问题，仅靠改善农业生产条件是不够的，必须因地制宜的发掘致富项目。

种植经济作物、发展特色农业，是许多“第一书记”的首选。郓城县黄集乡的几个贫困村，农业生产一直以种植小麦、玉米为主，农民的土地收入很低。“第一书记”到任后，与当地乡党委、乡政府一起投入大量时间、精力，多次到北京、莱芜、临沂、章丘、长清、曲阜等11 个地方进行养殖和特色种植考察，经过不断筛选并与乡党委政府初步商议，确定了土豆等6 个主要项目作为致富的路子进行试点。如果试点可行，将会规划发展以“彩色土豆”为主的特色农业。除引进经济作物以外，“第一书记”还着眼于发展养殖业和小型加工业。在我们走访的四个乡镇中，部分“第一书记”开始进行一些养殖业试点，养殖品种主要是传统的家禽家畜，具体操作主要采取村里给予一定补贴、村民个体养殖的形式。

除养殖外，投入少见效快的小型加工工业也受到“第一书记”的青睐，例如，山东省审计厅选派的驻杨庄集乡东马庄村的孙锐军书记已经开始着手策划，准备充分利用村里的闲散劳动力兴建一个小型服装加工工厂。

（二）党建工作

“第一书记”扶贫政策的一大创新，就是将党建与扶贫巧妙结合在一起，通过选派“第一书记”一手抓党建、一手抓扶贫，帮助贫困村党支部加强基层组织建设， 推进基层组织转化升级，进而推动贫困村脱贫致富。在贫困地区，党建工作和扶贫工作是相辅相成的：只有抓好党建工作、建成党支部强班子，才能彻底解决贫困问题；同时，由于贫困村的特殊性，党建工作并不能孤立进行，必须以扶贫促党建、以党建保脱贫。

通过对“第一书记”的访谈，我们了解到，当前农村的党建工作形势十分严峻，虽然各村的具体问题不一样，但总结起来都存在以下几方面的问题：第一，目前大多数农村党支部的现状是，党员人数少、老龄化严重、后备力量不足。例如郓城县黄集乡郭庄村，?_廮I_鳽!共有16 名党员，平均年龄62 岁，在外打工7 名，村支书64 岁；第二，党支部各项制度不健全，即使有也是形同虚设，多数帮包村没有党支部活动，甚至本村村民也不了解村党支部的构成；第三，党支部的凝聚力低，领导方式和领导能力有待提高， 尤其有些村子是由多个自然村合并而成的行政村，村委成员只为自己利益着想，导致党组织凝聚力极差。

毫无战斗力的村党支部，导致了贫困农村缺乏正确、有力的引导，致使贫困地区长期找不到脱贫的出路。而“第一书记”的到来无疑给这一潭“死水”注入了一股清泉，从我们调查走访的四个乡镇的情况可以发现，自从“第一书记”到任之后，农村的党建工作发生了明显的变化。

第一，结合本村的实际情况，制定切合实际的组织制度。自从“第一书记”上任之后，帮包村基本上摸索出一套适合本村的组织制度，包括定期召开党支部会议、重大事情由党支部决议等。比如黄集乡郭庄村， 王炳春书记提出发展党员的新思路：“要在富人中选能人，在能人中选好人，好人中选党员”；同时王书记提出要抓住党建工作核心层，使党支部的工作真正深入群众，具体措施为指导村党支部组织成立了红白理事会，由村支书任主席。

第二，加强基层民主建设，充分发挥党员的带头作用，充分体现群众的主人翁地位。具体来说，就是遇事由村党支部负责组织，让村民参与进来，充分发挥党员的带头作用和村民的基础作用，进而提高党员在群众中的形象和威信。据统计，截至2012 年7 月， 山东省文化厅帮包的贫困村平均召开了2 次以上正式的全体村民会议，讨论决定了十几条重大事项，并在报乡党委和厅党组主要负责同志审议后进行了公示。例如，黄集乡刘楼村的张宏明书记大力建设基层民主制度，成立了村民议事委员会，提出“村里的事，村民说了算”的工作原则。

第三，选拔优秀青年，培养入党积极分子，为党支部注入新鲜血液。针对当前村支部党员老龄化严重的问题，黄集乡的“第一书记”们提出要做好发展农村优秀青年入党的工作，并且在同乡党委主要负责同志反复酝酿、讨论之后，决定暂时维持现有村支两委班子，采用“加法”的工作方式，通过增设职位，任命本村优秀青年为村支两委的新成员，为党支部注入新鲜血液。

（三）其他方面

“抓党建促脱贫”是“第一书记”扶贫政策的核心内容，除此之外，“第一书记”还肩负着改善农村生产生活条件、提升村民文明程度、提高基础保障能力等任务。在实际工作过程中，“第一书记”们也正是从这几方面去努力并取得显著成效的。

1. 关注教育问题

教育是关系到国家、个人前途命运的大事，也是扶贫工作的一大重要组成部分。省直机关单位选派的“第一书记”到任后，对帮包村的教育问题十分关注，从不同的方面推动当地教育事业的发展。山东省教育厅筹集50 万元的教学设备和仪器捐献给帮包村的学校，包括现代化的黑板、崭新的桌椅、先进的教学仪器等，在一定程度上实现了教学设备的现代化；山东省文化厅发挥文化行业优势，计划用三年时间，对文化厅帮包5个村的幼儿园分别进行“教娃娃学画画”“教娃娃学唱歌”和“教娃娃学戏曲”等活动，并向当地儿童捐献大批画具等文具；杨庄集乡东马庄村的孙锐军书记准备在当地筹建辐射三个村的小学、幼儿园。

2. 文化扶贫

“文化扶贫”是山东省文化厅的“第一书记”们经常挂在嘴边的一句话，文化厅选派的“第一书记”充分利用本单位的优势条件，在帮包村规划建设文化大院，兴建文化书屋、老年活动中心和健身活动中心等。“第一书记”们希望通过建设“文化大院”为村民引进先进知识，提高村民的文化素质，改变村民落后观念，首先解决贫困村文化上的贫穷。

除积极规划建设文化大院以外，“第一书记”还通过各种方式丰富村民的文化生活。山东省文化厅选派的“第一书记”在黄集乡率先提出在各帮包村成立秧歌队，最初，村支两委并不看好此提议，村里也没有鼓、锣、服装等道具。“第一书记”们抱着试试看的态度，请来4 名秧歌指导教师，进行了为期10 天的集中培训，并专门购置了锣、鼓、扇子等。结果村民踊跃参加，目前，在8 个村（含山东省文化厅帮包5 个村、山东艺术学院帮包2 个村、乡驻地1 个村）成立秧歌队，每天晚上，八个村锣鼓声声，中老年妇女积极踊跃，每个村参加人员达50 多名。

3. 开展“网络扶贫”

“网络扶贫”是黄集乡郭庄村王炳春书记的创造性实践，王书记将帮包村的情况发布到网上，并通过网络积极联系各类志愿者组织、爱心协会和其他社会公益团体，引起了热心于社会公益事业的各类团体的广泛关注和积极参与。例如，“六一”期间，郓城县志愿者50 多人通过网络联系到王书记，到郭庄村组织开展“知识与爱同行”活动；同样是通过网络，王书记联系到东营市车协，于7 月29 日共同举办了“东营菏泽黄河之旅•爱心童心助学行动”。

三、“第一书记”基层扶贫的借鉴意义

1. 选派优秀的党员干部担任“第一书记”

“第一书记”的素质，直接决定了“第一书记”扶贫政策的成效。选派的“第一书记”是扶贫政策的直接执行人，其个人能力、职位、社会关系等直接决定了在驻村扶贫过程中，“第一书记”所能够发挥作用的大小，决定了“第一书记”能否真正实现贫困村的彻底脱贫。因此，在派出单位选拔党员干部担任“第一书记”的过程中，单位要把好第一关。在访谈过程中，张宏明处长建议，各省直机关单位选派的“第一书记”应该在35 岁以上、至少工作10 年，并在单位中担任重要职位，这样的党员干部才是最合适的“第一书记”人选。一方面，丰富的工作经验可以保证“第一书记”在驻村工作过程中，更好的处理各种复杂的社会关系，包括与乡镇领导、村支两委、村民的关系等。另一方面，担任重要职务可以保证“第一书记”拥有更多的话语权，可以为贫困村争取更多的资源支持。

2. 书记驻村与单位包村、行业扶贫相结合

书记驻村，就是前面提到的选派优秀党员干部到贫困农村担任“第一书记”；单位包村，则是指将贫困村的脱贫目标同“第一书记”派出单位挂钩，并将脱贫目标的实现纳入对该单位的考核中；行业扶贫，是指2011 年出台的《山东省农村扶贫开发纲要（2011-2020 年）》中提到的落实行业职能部门责任制，即将“五通”“十有”的任务目标同各行业职能部门挂钩。

“第一书记”扶贫政策，就是以上三者的有机结合。在该扶贫政策中，单位包村，一方面可以为“第一书记”提供坚实的后盾，解决了“第一书记”驻村开展工作的后顾之忧，另一方面单位的扶贫任务对于“第一书记”也是一种直接的激励；行业扶贫，则可以集中整个社会的扶贫资源，形成整体性资源优势，以便彻底解决贫困堡垒村的贫困问题；而在整个扶贫政策中，“第一书记”作为政策执行者，直接驻村工作，这样便可以解决长期困扰我国扶贫工作的“扶贫瞄准不精确”的难题。

3. 以省为单位实施“第一书记”扶贫的效果最佳当前我国扶贫工作面临新的形势，各地贫困形势、特点不一，尤其东、中、西三大地区贫困问题的特点差异明显，这就为国家的宏观性扶贫指导带来诸多困难。而在同一省份内，贫困地区呈现出更多的相似性， 能够更好的适应统一性的扶贫政策。从地方政府的财政能力和行为能力来讲，省作为我国最高一级的地方政府， 有着强大而较为独立的财政能力和行为能力，能够充分调动、整合社会扶贫资源，也能保证扶贫政策的充分贯彻和落实。因此，以省为单位开展“第一书记”扶贫政策效果最佳。

四、结束语

“第一书记”扶贫是对新时期我国农村扶贫工作的一次有益的探索和尝试，不仅可以有效解决长期困扰我国扶贫工作的“扶贫瞄准不精确”的难题，切实解决农村贫困堡垒村的贫困问题，同时也有助于加强党的基层组织建设，夯实党的执政基础，为党和国家建设积累一批作风硬、素质高的党员干部。

来源： 《理论与改革》，2013年第1期