“邻避”或“邻避现象”（Not In My Backyard，不要在我家后院），由O'Hare在20 世纪 70 年代首次提出。为满足大众生活需求而兴建的垃圾处理厂、火葬场、变电站等公共服务设施，在推动经济社会发展的同时，也会对项目选址区居民的身心造成负面影响，容易引发公共危机或群体性事件。在城市化加快推进的今天，由“邻避现象”引发的群体性事件严重威胁社会稳定，笼统的、无原则的停工停建停业至多是“治标”，事前充分预警、事中有效管控、事后妥善处置才是“治本”。

一、原因分析

“邻避危机”是城市化进程的衍生物和副产品，也是社会失灵的表现之一。导致“邻避危机”的根本原因是邻避设施的负外部性。因为这种负外部性在地理上的分配是不均衡的，这使得邻避设施的成本集中在少数居民身上，而邻避设施所带来的收益却为区域内多数居民所享有。同时，社会生活中普遍存在“非制度化生存现象”，即人们在遭遇某种需要解决的问题时，不是依据明确而稳定的制度来解决，而是依靠非制度的方式。不同群体争取利益的能力和资源差别悬殊，弱势群体在这一过程中普遍存在失落、不满、无奈情绪，一旦这些情绪发酵成敌视态度，就极易引发社会动荡。

一般来说，群体性事件具有外显性和客观性，社会心理则具有内隐性和主观性，任何群体性事件背后都隐藏着纷繁复杂、变幻莫测的社会心理动因。从心理和认知层面来分析，导致“邻避危机”还有以下五大因素：第一，政府和项目发起人缺失公信力。一旦政府的环境补偿方案不公，就会采取过度的自我保护措施。第二，信息不对称。利益相关人往往缺乏对邻避设施的充分了解，容易接受一些不准确或错误的信息，在主观上缩小项目的正面效应，夸大其负面后果。第三，狭隘、局部的站位。“只要不建在我的后院就行”，“凭什么由我们来承担应该整个社会承担的后果”，这些都是在缺乏社会责任感时可能出现的狭隘观点。第四，对邻避设施的情绪化评价。对抗性情绪和行为会加剧社区、居民对邻避设施可能威胁的主观预期，形成恶性循环。第五，风险沟通不顺畅。关于邻避设施建设的决策过程中不够透明，导致选址区居民强烈质疑该决策的公正性。一个垃圾处理项目，还没开工就先收获满地的“情绪垃圾”，这不一定是项目本身不环保，而是决策程序不“环保”。

二、发展态势

当前，全国范围内以环境群体性事件为主的“邻避危机”层出不穷。比较典型的有：2007年6月，数千名厦门市民上街游行，反对引入海沧PX化工项目。2008年1月，沪杭磁悬浮上海段百余名居民高喊“反对磁悬浮、保卫家园”口号，并发展成为每天晚上的“散步”游行。2009年10月，广州市番禺区数百名业主签名反对建设垃圾焚烧发电厂。2011年8月，大连市民集聚在市政府门前，要求福佳大化PX项目搬出大连。2013年5月，中石油云南千万吨炼油项目及“昆明PX项目传闻”引发舆论轩然大波。2015年4月，漳州古雷PX项目发生大爆炸，给当地人民生命财产带来重大损失。据不完全统计，环境群体性事件年增速保持在29%，邻避冲突已成为转型期社会的新冲突源。

就浙江而言，2013年全省城市化率超过64%，至2020年全省可用城市建设用地仅为4900平方公里。城市人口迅速增加与用地规模不断萎缩的矛盾，使地方政府不得不在更小的范围内为更多的邻避设施寻找合适地点，增大了“邻避危机”发生概率。相比于早年的金华东阳画水镇事件、绍兴新昌药厂污染事件、湖州长兴蓄电池厂污染事件、杭州西城年华小区居民反对精神病医院进驻小区事件、海宁晶科能源公司群体性事件等，2012年宁波镇海PX事件和2014年杭州中泰垃圾焚烧厂事件，已上升为动辄数千人甚至数万人的重大群体性事件，并呈现出了一些新特点、新动向。比如，因偶发事件和不确定性因素引发的大规模群体性事件日益增多；事件发生后往往引起连锁反应，蔓延迅速，难以控制；涉事人员成分复杂、动机多样，特别是“非直接利益相关者”广泛参与进来；行为方式越来越趋向于采取各种极端手段和违法行为，带有强烈的对抗性、暴力性色彩等。

三、治理对策

根据“两个半球理论”（发展半球和治理半球的不匹配），目前中国“邻避危机”治理的体制机制与城市化快速推进之间存在着巨大差距。浙江亦是如此。新常态下，高风险、多因素、动态性成为浙江城市“邻避危机”治理所面临的新背景，政府不能再自上而下、通过发号施令来“管控”、“救火”和“善后”，而要以法治精神来引领社会治理，以法律规范来实施社会治理；不能再采用单一的、片面的方式，而要施行综合性的、常态化的治理措施，推进主体多元化、方式民主化、管理协作化、上下互动的城市“邻避危机”治理新模式。

1.总体思路

（1）坚持民主促民生，推进民主治理。在实施关乎民生的重大工程特别是容易导致“邻避危机”的重大项目，应建立以“四问四权”为基础的“以民主促民生”工作机制，真正做到“办不办”问情于民、“办什么”问需于民、“怎么办”问计于民、“办得好不好”问绩于民，真正落实百姓的知情权、参与权、选择权、监督权。

（2）打造社会复合主体，推进多元治理。政府不再是实施公共事务的单一主体，第三部门组织甚至是私人部门都要介入公共事务，成为社会治理的多元主体。从浙江的实践来看，社会复合主体是以推进社会性项目建设、知识创业、事业发展为目的，社会效益与经营运作相统一，由党政界、知识界、行业界、媒体界等不同身份的人员共同参与、主动关联而形成的多层架构、网状联结、功能融合、优势互补的新型治理主体。

（3）完善社区体制，推进基层治理。社区已成为众多社会问题集中沉积的区域，社区治理不仅涉及国家社会关系的调整和公共领域的塑造，也关乎政治体制改革。按照“民有所呼，我有所应；民有所求，我有所为”的要求，根据城市“邻避危机”治理的需要，培育多层次、多样式、多类型的居民自治有效实现形式。

2.具体对策

（1）改革公共管理意识。随着民众维权意识的增强，政府应主动转变思维模式，保持包容心态，放下对手意识，站在公共利益立场，保持客观中立态度，创造公共对话空间，吸纳各方意见建议，让民众诉求得以充分表达，使其利益能受到应有尊重，便于纠纷化解和矛盾解决。

（2）加强顶层制度设计。邻避问题归根到底是一个如何促进有效的公民决策参与的问题。“邻避危机”的背后是多元利益的博弈与冲突，防止冲突的根本途径在于加强制度设计与政策供给，优化决策过程，构建公众参与平台，通过有效沟通建立信任并达成共识。让公众作为利益相关者参与决策全过程，不断完善政策的试错、纠错机制，将自上而下的“决定—宣布—辩护”模式优化为“参与—协商—共识”模式，从传统的“成本最小化”原则上升为“影响最小化”原则，最终达到“阻力最小化”效果。

（3）培育成熟负责任的社会组织。社会组织是承接政府职能转移的重要载体，是提升城市治理能力的重要基础。在“邻避危机”应对过程中，政府应善于借助“第三方”的力量，妥善处理同各社团组织的关系，把更多的决策交给社会去博弈，交给社会组织去负责，增强他们社会整合和利益表达的能力，进而促进社会利益、价值等方面共识的达成。

（4）完善利益损害补偿机制。因地制宜地以受害程度或距离邻避设施的远近为分配补偿的标准，最大化地促使环境补偿合理。适时建立邻避设施专项基金，平衡各方实际利益，通过货币、非货币两大类补偿方式，全方位保障受邻避设施影响的民众权益。货币补偿可包括税费减免、直接拨付金钱等；非货币补偿方式可包括增加公益性设施、房屋置换、医疗服务、就业提供、小区环境改善等。谈判手法要灵活多变，补偿标准要前后一致，确保补偿机制的公开、公正、公平。

（5）做好邻避设施风险评估。邻避设施的兴建，最大的阻力来自于居民对风险不确定性的担忧，做好邻避设施风险评估，有助于缓解居民对潜在风险的恐惧，增强选址区居民的接受意愿。邻避设施风险评估包括风险认定、风险估计、风险评鉴与风险沟通，前三个是技术分析，风险沟通则是公共价值与个人价值的沟通。健全社会矛盾动态排查机制，建立信息共享、分析研判、分级预警、责任倒查等制度，提高对不稳定因素的预知、预判、预防能力，提供全面的风险保障，降低爆发“邻避危机”的可能性。

（6）提升舆情应急系统。城市“邻避危机”具有产生的瞬间性、爆发点的偶然性、发展趋势的危机性和对社会的危害性等特征。基于物联网的“邻避危机”智能处理系统，依赖云计算完成的事件智能建模组件和处理知识匹配组件，通过SOA 架构搭建实现 Web 服务响应调度的应用层，从而实现资源合理分配、事件协同和及时处理，解决事件中预警和处理不及时问题。配置专职人员加强网络舆情监控，遵循“面向公众、最小干扰，严格审核、统一发布”的原则发布预警信息。要优化推进公务微博建设，重视与民间“意见领袖”的即时沟通，共同构建理性、客观的全媒体舆论氛围。

总之，“互联网+”催生社会治理新变革，政府应从制度层面、技术层面、文化层面、心理层面，妥善协调和疏导“邻避现象”，避免一般性的邻避冲突激化为“邻避危机”，这对当前中国社会的稳定与发展是十分必要的。

来源：中国城市网，2015-06-30, http://www.urbanchina.org/n/2015/0630/c369537-27230052.html