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彭建:国家公园与自然保护区的四个不同

作者: 彭建,中央民族大学管理学院 发布日期:2021-07-13
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建立国家公园体制已成为我国建设生态文明和美丽中国的重要内容之一,党中央、国务院先后出台了《建立国家公园体制总体方案》(下称《总体方案》)、《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》等系列政策文件,相关试点工作正在有条不紊进行中。

为了保护自然生态系统,我国已经建立了自然保护区体系。国家公园与自然保护区的管理目标相似,很多人弄不清二者的区别,一些基层工作人员甚至认为国家公园就是面积更大、保护更严格的自然保护区。一些地方在国家公园试点中,采取了自然保护区的管理模式,将国家公园打造成升级版的自然保护区。

建立国家公园体制是我国建设生态文明、探索绿色发展机制的重要抓手,在起步之际尤其应该准确把握其内涵。总的来说,国家公园与自然保护区的不同主要体现在以下4个方面。

首先,功能定位不同。根据2017年最新修订的《自然保护区条例》,自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域,依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。国家建立自然保护区的目的,是保护那些具有特定保护价值的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物或自然遗迹。自然保护是自然保护区的首要也是唯一功能,而国家公园的设立和管理强调科学保护和合理利用并重。根据世界自然保护联盟的定义,国家公园是指:“大面积的自然或接近自然的区域,用以保护大尺度的生态过程,以及这一区域的物种和生态系统特征,同时提供与其环境和文化相容的精神享受、科学、教育、娱乐和参观的机会。”《总体方案》也指出,国家公园的首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护,同时兼具科研、教育、游憩等综合功能。可见,我国国家公园体制建设在功能上强调保护和利用并重,这与自然保护区有很大区别。

其次,开放性不同。由于功能定位不同,国家公园和自然保护区在开放性上也存在显著差异。自然保护区强调对自然对象的绝对保护,实行封闭式管理。自然保护区分为核心区、缓冲区和实验区。核心区禁止任何人进入,缓冲区只允许科研人员进入,外围的实验区可有限度地向公众开放。国家公园则不同,实行开放式管理,允许公众入内参观游览。综观世界各国,所有国家公园都高度重视向公众充分开放,满足公众的游憩需求。例如,美国大烟山国家公园的年访客量超过1000万人次,日本富士箱根伊豆国家公园年访客量更是多达数千万人次。国家公园的开放范围不限于公园外围地区,访客通常可深入内部欣赏罕见的自然景观。如果过度保护、僵化保护,禁止游客进入,建成的将不是国家公园,而是升级版的自然保护区。

第三,代表性不同。设立自然保护区,是旨在保护那些有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区或有特殊意义的自然遗迹。可以看出,自然保护区的代表性更多强调的是保护对象对所属生态系统类型、物种类型或自然遗迹类型等代表,是自然意义上的代表性。国家公园不同,除了重视保护对象的自然代表性外,更强调其国家代表性。《总体方案》指出,我国国家公园建设要坚持国家代表性,保护对象的国民认同度要高。事实上,这也是世界各国国家公园建设的普遍理念。包括美国在内的许多国家都将建立国家公园作为增强国民国家认同的重要手段。国家公园保护的珍稀自然生态系统以及壮丽的自然景观,大多是所在国家独有、世界范围罕见的。就这个意义而言,虽然国家公园和自然保护区都重视自然保护,但国家公园更强调许多自然保护区通常没有的其他价值和意义,即激发国民的民族自豪感和国家认同感,强化爱国主义精神。

第四,公益性不同。《总体方案》指出,我国国家公园建设和管理要坚持全民公益性。所谓全民公益性,就是强调国家公园的设立应该为全民带来好处和福祉,能够惠及全民。一方面国家公园的建设和管理应促进当地经济和社会发展,给当地居民创造更多就业机会,提升当地居民的生活质量;另一方面,国家公园面积较大,游憩价值高、容量大,可为国家公园以外的民众提供大量高质量的游憩机会,满足人民群众日益增长的美好生活需要。由于国家公园强调全民公益性,其建设和管理更容易得到当地居民和游客的支持。相较而言,自然保护区强调实现对保护对象的严格保护,对当地居民的生产和生活需要考虑较少。

总之,国家公园不是升级版的自然保护区,而是一种新型的自然保护地。建立国家公园体制是功在当代、利在千秋的事业,既要通过科学保护为子孙后代留下珍贵的自然资产,更要通过合理利用和科学管理为国民提供休闲游憩的福利。只有准确把握国家公园的内涵及其与自然保护区的区别,才能避免走不必要的弯路,真正建成既有中国特色又与国际接轨的国家公园。

来源:《中国环境报》 发表时间:2021年5月14日