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岳小花:完善生活垃圾分类的地方法规制度体系

作者: 岳小花,中国社会科学院法学所 发布日期:2021-10-12
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生活垃圾处理是实现城乡良好生态环境和资源节约利用的重要环节。制定完善相关立法,发挥法律的指引和规范作用是实现生活垃圾处理的必要和有力手段。

自《生活垃圾分类制度实施方案》发布以来,各地出台了70余部专门针对生活垃圾分类的地方法规和规章,基本实现“在2020年底基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系”的目标。在此基础上,住房和城乡建设部等多部门又联合印发《关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见》,要求力争再用5年左右时间,基本建立配套完善的生活垃圾分类法律法规制度体系。因此,有必要及时总结立法经验,查缺补漏,从而更好地完善生活垃圾分类法律法规制度体系,以良法善治推动生活垃圾治理迈上新台阶。

立足“三化”原则和全产业链视角,完善地方生活垃圾分类立法体系

当前,有的地方已开展了综合性的垃圾处理立法,有的地方开展了专门性的垃圾分类立法,还有的地方既有综合性的垃圾处理立法又有垃圾分类管理专门性立法。关于垃圾源头减量和终端处置的内容,则主要在综合性的垃圾处理立法中规定,极少出台专门性立法。

由此可见,垃圾分类立法在当前地方生活垃圾处理立法体系中占据重要地位,而关于垃圾的减量化及后续资源化利用的立法规制则相对较少。而事实上,垃圾处理的基本原则和工作目标是实现垃圾的减量化、资源化及无害化。生活垃圾处理包括垃圾处理设施建设、垃圾分类、运输、处置及循环利用等具体环节,垃圾分类仅是全产业链中的一环,虽然能为垃圾资源化利用和无害化处理提供便利,但却无法减少已有垃圾的存量和未来垃圾的产生。垃圾分类之后的资源回收再利用和无害化处理才是垃圾处理的主要追求。

此外,通过对现行生活垃圾分类专门性地方立法进行研究发现,其不仅对生活垃圾分类进行规范,往往还会相应地对垃圾收集及处置设施的规划建设、运输等做出规定。在这种情况下,对于当地已有生活垃圾处理综合性立法的,两部立法内容往往存在内容重叠,容易造成立法资源的浪费;对于当地尚无综合性生活垃圾处理立法的,仅靠一部垃圾分类处理立法又无法涵盖生活垃圾处理的全过程。

因此,完善地方生活垃圾分类立法体系,应坚持系统性立法思维,以实现垃圾处理的减量化、资源化和无害化为基本原则,立足于垃圾产生和处理全产业链,将生活垃圾分类处理作为生活垃圾处理立法体系的有机组成部分。具体来说,在内容上,生活垃圾分类等专门性立法在立法理念、机制制度、法律责任等方面应与生活垃圾处理立法保持一致,实现普遍性与特殊性的统一。在形式上,以保持立法的协调性、稳定性和实效性为目标,也可以通过制定或修订完善地方生活垃圾处理综合性立法来推动垃圾分类处理的规范化。

为生活垃圾分类提供制度保障,推动形成生活垃圾多元治理体系

当前与生活垃圾处理相关的立法,基本都规定了政府主导、公众参与的基本原则,但总体来说仍然是遵循政府行政管理的思维导向。反映在实践过程中,就会出现有的基层市政管理部门为实现垃圾分类的目标任务,为社区制定硬性厨余垃圾产出量指标,以此作为考核是否完成垃圾分类要求的标准之一,而不是将工作重心放在出台更细化的调动公众参与垃圾分类积极性的经济激励制度、提供更便捷的垃圾分类设施等方面。

实现国家治理体系和治理能力现代化需要落实到各个社会治理角落,垃圾处理也是其中一个方面。在生活垃圾处理工作中应明确政府、社会及个人的定位,政府主要承担政策引导和宣传推动的责任,应重点发挥公众和第三方主体的参与力量。尤其在垃圾分类环节,公众参与起着关键性作用,只有以现代治理思维完善地方立法,才能取得预期效果。

在生态文明建设深入人心、垃圾分类已获得较多民意支持的背景下,还需进一步细化完善相关制度,创建使公众垃圾分类的外部行为利益内部化的利益连接机制,使公众不仅能感受到环境福利,还能从中获得收益,切实调动公众参与的积极性。

一是完善垃圾处理收费制度。除《固体废物污染环境防治法》(2020年修订)外,地方性法规规章中也基本规定了垃圾产生者付费原则以及计量收费、分类计价、差别化收费的生活垃圾处理收费制度,今后尚需细化完善费用征收标准、征收方式以及灵活履行机制。

二是以垃圾处理全产业链视角完善生产者、销售者责任延伸制度,使企业对产品生产、包装、运输及使用后回收等环节负责。

三是完善垃圾分类的信息公开与保护机制。垃圾分类相关信息公开是公民参与的前提,公民也有义务配合提供相关信息,但应充分保护公民的信息安全,不得侵犯公民个人隐私。

总之,在垃圾处理的方式及制度措施上,应坚持目标责任制与方式灵活性相结合,在坚持垃圾减量化、助力实现垃圾资源化和无害化这一目标前提下,加大具体制度供给和执行力度,提供灵活多样的履行方式,以此有效推进垃圾分类工作有序发展。

来源:《中国环境报》 发表时间:2021年8月16日