随着各国将海洋战略逐步置于重要的地位，国际海洋事务也日趋繁多及复杂。我国作为世界上最大的发展中国家，近些年涉海活动范围不断扩大，涉海事务也逐渐增加。在这一背景之下，需要相应的法律法规对这些活动予以调整及规范。然而，尽管我国目前制定和颁布的涉海法律法规数量众多，立法领域也相对较广，但却无法真正地解决我国海洋法律专门性不足、操作性欠缺等相应问题，为此，我国需要系统地制定一部《海洋基本法》。十三届全国人大常委会将《海洋基本法》列入需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的二类立法项目。而确定一部法律的立法体例是该法在制定中需要解决的一个问题，具有基础性及前提性意义。因此，应对所要制定的《海洋基本法》的立法体例进行缜密的研究，并形成体系化的制度构建思路，以希冀能够为这一立法计划提供更多的理论支持。
立法体例的考量要素
立法体例确定的要素，是该法在进行体例构建时所必须考虑的基本内容。它既是形成一部基本法所必须考虑的前提性问题，也是设计具体规范之前所必须明确的基本范畴。
（一）立法体例的一般性因素考量
立法体例是一国在进行立法设计时首先要面临的问题，并由此决定该法的具体制度构成，而立法体例的确立深受一国的历史、文化和立法传统的影响。
1.文化要素的根本性。
现代立法文化要素中往往强调西式立法或立法的国际性，而忽略了中国本身的文化特性与要素的要求。一国的立法环境是一部法律构建时国家所处的立法背景，也是该部法律构建的基础。无论是英美法系国家，还是大陆法系国家，一部法律体例的构建不单是为该法本身的需要，还应从该国法律体系整体出发来考虑并顾及到此法与彼法之间的衔接，包括语言逻辑以及制度设计之间的衔接。如果一部法律的体例与该国国内其他立法之间差异悬殊，即是一种与国内立法环境相悖的表现，这不仅不利于该法的适用，对于该国整体立法体系而言也是一个不协调的元素。因此，国内立法环境背景不仅是该部法律本身构建之必要所在，也是该法所存在于一国法律体系之下的最终落脚点。
2.立法技术的成熟性。
不同国家在创立一部法律时除了要考虑一国立法背景之外，还要结合本国实际的立法水平并做出正确的定位。如果本国立法技术十分成熟，那么相应的法律法规的条文数量就会多而全面，且衔接的较为妥当；而如本国立法技术处于进阶和起步阶段，那么对于这些立法技术及经验还存在欠缺的国家而言，立法体例的确定就不宜过于细致和铺展，而应相对纲领化。此外，明确一国立法技术及经验还能为本国立法提供正确的借鉴指引，以便于选取与本国立法技术及经验相近国家的海洋立法，从而避免差距过大。国家在进行立法活动时，不可避免的需要参考其他立法先进国家的做法，而在参考的过程中，本国需要结合自身现有的立法技术及经验来选择适合自身的体例，而不是盲目的借鉴发达国家的立法，以至于忽略了自身所处于的实际立法水平及经验丰富程度。
3.立法目的的长远性。
国家立法目的及效率要求对一国采纳何种立法体例有着明显的影响，如果一国设计一部法律是一个体系化、长远化的项目，其旨在全面覆盖该法所调整的全部领域，则国家对该部法律立法体例就应该选择具有全面覆盖性以及细致性的方式，与此同时其立法时间也往往较长。相反，如果一国的一部法律在设计过程中具有应急性，对效率有着较高的要求，则在体例选择上就应更加侧重于纲领式或宣言式，进而避免太过详尽，以苛求全面调整各个领域并做到不留死角。
4.立法定位的层级性。
采纳何种立法体例同样要考虑国家立法机关对这部法律的定位及其层级安排。如果设立一部基本法，则其立法体例就不应过于细致铺展，而要具有纲领性；4而如果设立一部基本法律，则其立法体例就应该相对具体，而不能过于抽象和纲领化。5同时，立法体例的确立还要反映出该法所反映的利益层次和范围层级。利益的层次不同、事项上的包容性不同，其位阶及效力等级就不同，所采纳的立法体例也就随之要有所区别。对于层级较高的法律，在立法体例的确定过程中就要具有统领性和全面性，而对于层级较低的就应要更加的细节性和铺展性。
（二）特殊要素
确定我国《海洋基本法》所采用的立法体例，应在一般性要素考量基准的基础上，充分结合我国目前所处的海洋立法实践形势而判定。
1.立法环境单行式。
从目前我国立法环境来看，我国国内大多部门法的立法体例是以设立单行式法的方式来调整具体的法律关系，这包括众多单行法律、法规以及条例。这表明，我国国内目前尚不存在一部真正意义上的法典，也并不存在一部完全的纲领化、抽象化的法律规范。据此，如果将视角聚焦于一部具体的法律法规，其立法体例大多趋于两者之间的折衷体例，多数以“总则--分则--附则”为主线。其中总则一般包括了立法目的以及相应的原则性问题，分则部分就该法调整范围内比较重要的问题进行具体规范，而附则主要规定该法的生效时间以及与其他法规之间的衔接问题。而对于在执行或适用法律过程中产生的具体问题，一般以下位法的行政法规、部门规章以及相应的司法解释为补充。
2.立法范式散显式。
从我国立法技术及经验这一角度出发，我国目前的海洋立法技术处于进阶阶段：一方面，我国海洋单行式立法已经较为丰富，基本覆盖并调整了涉海领域的具体事务；另一方面，我国目前无任何一个法律部门形成了较为成熟的法典化立法形式，以法典式制定一部基本法律仍然处于经验较为匮乏的现状。因此，在这样的一个相对矛盾的环境下，我国的海洋立法技术及经验是属在涉海领域内单行立法较为完备的基础上，向综合性立法技术逐渐迈进的进阶式阶段。
3.维权的前瞻性与效率性。
从我国制定《海洋基本法》的目的及效率来看，以制定一部综合性海洋立法为目的的呼声及要求愈发迫切，且对立法效率提出了一定的要求。这主要体现在两个角度：其一，在立法部门里，综合性海洋立法的制定正在进行之中。2015年9月，国务院办公室发布的《国务院2015年立法工作计划》中以及《国务院2016年立法工作计划》中，制定一部综合性的《海洋基本法》均位列其中，[2]2018年9月十三届全国人大将该法列入二类立法项目中，《海洋基本法》的立法工作正在稳步进行之中。其二，在维权层面上，综合性海洋立法是为维护海洋权益的需要。近年来，我国在东海及南海海域与周边国家的矛盾不断升级，周边国家利用国内法以及国际仲裁等方式对我国合法权益进行挑衅，以越南为例，在该国的《海洋基本法》中就堂而皇之地将属于我国主权部分的岛屿划归于它的管辖范围之内。[3]在这样严峻的背景下，我国海洋立法的呼声强烈，这不仅是立法层面上的客观需要，也是我国维护自身海洋权益的主观目的。
4.立法间的关联性。
我国《海洋基本法》调整海洋利用和海洋事务管理关系，它属于国家海洋政治及经济活动中的一项基本关系，并不涉及到国家政治权力的配置。根据国家立法定位及层级的要求，其符合作为基本法律的立法法要求，应该定位为基本法律。另外，我国《海洋基本法》调整海洋事务各方面关系，反映的海洋利益范围更加广阔，包容性更强，可以与现有海洋法律之间形成上位法与下位法的关系。因此，《海洋基本法》是其他涉海法律的上一层级立法，对其他涉海法律具有引领性作用，其他涉海法律法规的制定和修改应以《海洋基本法》为依据，不能与之相背离。
《海洋基本法》立法范式的选择分歧
究竟制定一部什么样《海洋基本法》，伴随着现实需求和呼声，学界针对我国海洋立法体例也有不同的见解，进而形成了一定的分歧。
（一）体例择取的分歧
我国学界对于《海洋基本法》立法体例应如何择取形成了两种不同的观点，且主要是围绕着应采纳纲领式立法体例，抑或是详尽式立法体例而展开。
1.《海洋基本法》应采纳纲领式立法体例。
有观点认为，我国《海洋基本法》应当规定的内容包括立法目的、海洋基本方针政策、海洋综合管理和实施我国海洋基本政策的措施，即纲领式的立法体例。采纳这一立法形式的支撑理由主要有以下两点：第一，是为提升公民海洋意识的需要。我国作为一个与周边国家海洋权益争端众多的地理不利国，制定并通过一部《海洋基本法》需要公众的广泛参与，并增强其海防和海权的观念。基于此，采纳纲领式立法的形式能够有利于将这种呼吁通过政策的方式表达于规范之上，对唤醒我国公民海洋意识大有裨益。相反，其他两种形式都侧重于调整具体领域内的海洋事务，而把国家的海洋基本战略和政策蕴于这些规范之中，其呼吁性和调动性体现的并不明显。第二，我国详尽式立法技术仍不成熟。尽管我国近年来对海洋发展战略日益重视，但不能否认的是，我国与大部分发达国家的海洋立法技术仍然有一定的差距。如果直接采纳他们所采纳的详尽式立法形式，必然会产生立法时间长久，进而延误我国《海洋基本法》的出台时间，且容易在学界和立法界产生更大的争论，因此不宜操之过急。
2.《海洋基本法》应采纳详尽式的立法形式。
另有观点认为，我国《海洋基本法》的体例应采纳详尽式立法体例，其中总则部分规定该法的立法目的、立法原则以及相应的基本政策；分则部分主要规定海洋经济、海洋资源开发、海洋环境保护、海上执法安全、海洋文化和海洋国际事务六个部分。理由：第一，该体例是我国立法上的一种常态形式。我国现有立法较少采纳单纯的纲领式立法形式，尽管有相应的纲领式立法，也是蕴于详尽式立法体例之中，并非纯粹的纲领化；第二，该体例能够有效地汲取两种不同形式的有用之处。采用详尽式立法体例，能够有助于同时对纲领式立法以及详尽式立法体例进行充分的学习与研究，汲取其中有用之处为我国立法所借鉴而在采纳详尽式立法体例的过程中，一国不必完全的详尽化，程度掌握比较灵活决定了采纳这一体例的国家有更多的设计空间。
（二）折衷式立法范式的可能
笔者认为，学界就我国《海洋基本法》立法体例择取的不同讨论，对我国海洋立法体例的选择有着积极的作用：一方面，无论是认同纲领式立法体例，抑或是认同折衷式的立法体例，两者都能正确反映出我国《海洋基本法》立法体例的择取方向。无论是从成本及效率的角度出发，还是从立法经验的角度出发，分散式的海洋立法终归不是一种可取的形式，需要及时予以替代。另一方面，两种争论都反映出我国《海洋基本法》立法背后的价值目标。无论是纲领式立法形式，还是详尽式的立法形式，其立意均符合我国《海洋基本法》立法导向。我国制定《海洋基本法》不仅需要唤醒公众海权意识，还需要从技术上择取一个相对稳妥且有经验可循的方式。然而，现有学界的研究也存在一定的局限性：
第一，现有研究将纲领式立法体例与详尽式立法体例完全予以剥离。尽管现有的研究并没有直接说明这两种体例之间的区别，但是从两种不同观点所给出的制度构建上可以看出，目前的研究将纲领式立法体例与详尽式立法体例予以了剥离。一方面，采纳纲领式立法体例的学者直接以“立法目的、立法原则以及相应的基本政策”为制度构建线索，而采纳详尽式立法体例的学者直接以“海洋经济、海洋资源开发、海洋环境保护、海上执法安全、海洋文化和海洋国际事务”等具体的制度构建为线索，两者之间对立性太过于明显。
第二，忽略了对外国海洋法立法体例的系统分析与借鉴。目前从学界的研究来看，我国《海洋基本法》立法体例的择取很大程度是基于本国国情予以考量的，尽管这是确定立法体例的关键一环，但是却并非唯一的环节。系统地分析与借鉴欧美发达国家以及周边国家的海洋法立法例，也是十分重要的一个研究过程。然而，目前的研究对于外国海洋法立法例的分析与借鉴仍然不够，需要进一步予以补充。
来源：《社会科学家》 发表时间：2020年3月8日
