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王春霞:全国人大常委会组成人员热议预防未成年人犯罪法修订草案二审稿“收容教养”概念不再使用 如何发挥“专门教育”作用成焦点

作者: 王春霞,《中国妇女报》、中国妇女网记者 发布日期:2020-09-17
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是否仍可考虑在吸收改进收容教养制度、完善专门教育制度的基础上明确建立专门教养制度。

8月8日下午,十三届全国人大常委会第二十一次会议分组审议预防未成年人犯罪法修订草案二审稿。二审稿对收容教养纳入专门学校的改革方案,成为审议的一大焦点。

修订草案一审稿删去了现行预防未成年人犯罪法有关收容教养的规定,对未成年人有刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的,采取了回避的态度。二审稿不再使用“收容教养”这一概念,将有关措施纳入专门教育,增加规定,未成年人有刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的,经专门教育指导委员会评估,公安机关可以决定将其送入专门学校接受专门教育。省级人民政府应当结合本地的实际情况,至少确定一所专门学校按照分校区、分班级等方式设置专门场所,对前款规定的未成年人进行矫治教育。上述专门场所实行严格管理,司法行政、公安等部门应当予以协助。

收容教养改革后放入专门学校若能走通将是法治的一大进步

“我倾向于把’收容教养’纳入’专门教育’,替代‘收容教养’这个词。”全国人大常委会委员李培林说,我们已经废除了“劳动教养”制度,也已经废除了针对卖淫嫖娼人员的“收容教育”制度,而废除的“收容教育”制度和现在还存在的预防未成年人犯罪的“收容教养”制度,就差一个字,很多人容易混。

李培林委员说,实际上专门教育是建立一个新的制度。这个新的制度比原来的收容教养制度更加宽泛,而且完全把原来的惩戒、矫治、教养内容纳入进来。建议第6条修改为“专门教育是国家教育体系和社会治理体系的组成部分”,这样司法、公安部门都可以介入,当然最好能明确协调这项工作的牵头部门。

全国人大常委会委员罗保铭说,实际上未成年人触犯刑法规定的行为,但又不满刑事责任的年龄,针对这种情况下用“专门教育”来表述,就淡化了这些人本身年龄不够刑罚处置,但又有违法行为和严重的违法行为的针对性。所以“专门教育”这个词在这部法律中形成的概念值得商榷。比如用“专门矫治”,在专门学校里面的专门矫治。

全国人大常委会委员沈春耀说,“收容教育”“劳动教养”“收容遣送”“收容审查”等这些措施都先后退出了历史舞台,被取消、废止或者替代。“收容教养”措施在一定范围内还是需要的,但是应当加以改革和完善。

沈春耀委员说,把他们放在普通学校是不行的,放到社会上更不行。所以可选项并不是很多,相对比较好的就是利用专门学校。这个问题是反复研究后的意见,在专门学校中单划出一块,实行严格管理。在这里开一个小空间来采取严格的措施,这和过去的“收容教养”是不一样的。

沈春耀委员说,如果预防未成年人犯罪法的方案能走通的话,刑法第17条中规定的“收容教养”就要作相应修改。如果修改了,那我们国家几十年来最后一个被称为“收容”的措施就退出了,是很有意义的。之前有四五个类似的措施都先后被取代、废止了,在法律上已经不存在了。未成年人“收容教养”是最后一个,能把这个问题在这次修法中解决好是法治的一大进步。

涉嫌严重刑事犯罪行为又尚未达到刑事责任年龄的未成年人宜专设矫治措施

全国人大常委会委员郭振华说,希望对专门教育制度继续进行研究,规定得更加明确具体,既包括专门教育指导委员会的组成、评估程序,以及相关的救济制度,还包括专门教育学校的矫治教育的措施。现在也讲到是分级分类的方式,针对的有的是违法行为,有的是严重不良行为,在教育和矫治措施上肯定会有重大的不同,希望能够有更加明确具体的规定。如果在法律中不能明确规定,也应该授权或者要求行政机关制定这方面的行政法规。

全国人大常委会副委员长曹建明赞成不使用“收容教养”这一概念,但建议收容教养制度的合理内涵、重要措施可予以保留和改进。特别是建议进一步明确专门教育的内涵及定位,并进一步研究二次审议稿规定的专门教育、专门场所,除具有严重不良行为或轻微犯罪行为的未成年人外,是否一并适用涉嫌严重刑事犯罪行为又尚未达到刑事责任年龄的未成年人?这类未成年人涉嫌恶性犯罪,不仅情节十分恶劣,手段也十分残忍,与专门学校所承担的对具有严重不良行为乃至轻微犯罪行为未成年人的专门教育,无论在程序、教育、惩治,还是在矫治场所方面都有很大的不同。对这类未成年人如何教育、惩治,社会高度关注,建议从法律上进一步明确区分。

曹建明说,从法理上讲,对这类涉嫌严重犯罪行为的未成年人,在强化教育的同时也需要进行更具有强制性、针对性的干预矫正和法律惩戒,很有必要实行分类矫治。建议是否可考虑在吸收改进收容教养制度、完善专门教育制度的基础上明确建立专门教养制度。同时,针对我国收容教养制度过于原则和行政化审批的问题,进行司法化改造,加以完善,明确专门教养的范围、程序和标准等,从法律上建立和完善中国特色的专门教育及专门教养制度。

全国人大常委会委员鲜铁可说,建议将收容教养制度改为“矫正处分”,并对其进行司法化改造。此修订草案将未达到刑事责任年龄不予刑事处罚人员纳入了专门教育,并在一定程度上形成了分级矫治的闭环,对于教育矫治未达到刑事责任年龄的一般涉罪未成年人具有积极意义。但对涉嫌严重犯罪行为未达到刑事责任年龄的未成年人仍显不足,建议保留收容教养的合理内涵,并将其进行司法化改造为“矫正处分”。司法化改造后,在办理矫正处分案件的程序中,可以参照适用刑事诉讼法未成年人刑事诉讼特别程序,通过开展社会调查、合适成年人参与、保障辩护权等制度,确保未成年人最大利益原则的落实。对矫正处分规定相对弹性的执行期限。

要在对未成年人罪错行为进行科学分类基础上形成完整的分级处置机制

对于将收容教养措施纳入“专门教育”,全国人大常委会委员汪鸿雁有不同看法,她认为,收容教养一是不能并入专门教育,两者的性质是完全不同的;二是要对收容教养制度进行司法化改造,交由人民法院作出裁决,这样能有效地应对低龄未成年人的犯罪问题。

“不能把专门教育作为收容教养的替代措施。”汪鸿雁说,2019年3月,中办、国办印发了一个关于加强专门学校建设和专门教育工作的意见,主要是想理顺专门学校管理体制、依法改革入学程序、对有严重不良行为的未成年人进行矫治。意见是对专门学校建设的专项部署,不包含也不替代收容教育等其他措施。

汪鸿雁认为,专门教育和收容教养是我国未成年人违法犯罪分级处置的不同制度。专门教育是国家教育体系的组成部分,本质上是一种教育手段,而收容教养是必要时才适用的强制性的惩戒矫治措施,两者并不一样。

在汪鸿雁看来,此次修订预防未成年人犯罪法核心是要在对未成年人罪错行为科学分类基础上,分别设计有针对性的教育、矫治和惩戒措施,形成完整的分级处置机制。现在有两种声音比较强烈,第一种声音是取消收容教养制度,特别是在理论界要求特别强烈。还有一种特别强烈的声音要求降低刑事责任年龄。对于这两种呼声,很好的一个解决办法就是对收容教养制度进行改革。

汪鸿雁提出,此次预防未成年人犯罪法修订建议激活和改进收容教养,使其更具操作性。一是明确适用对象,跟专门学校区别开,二是要细化执行程序。明确收容教养的申请主体为公安机关,同时承担举证责任和证明责任。建议由人民法院作出裁定,检察机关行使法律监督权。三是明确收容教养期限一般为6个月以上、3年以下。四是规范收容教养期间的矫治内容,保障未成年人接受系统的文化教育、法制教育、思想道德教育、职业技术教育等等。五是对收容教养的期限变更与专门学校作出规定,同时完善监督程序,保障未成年人合法权益不受侵犯。建议对收容教养机构的设置和建设作出规范,综合考虑执行数量、矫治效果、投入成本等因素,在每个省设置至少一所收容教养机构,对本地或者临近地区涉罪未成年人进行集中收容。六是坚持分工配合,建议由司法行政部门牵头,并负责安全管理和行为矫治,而教育行政部门一定要参与,负责教育教学,民政部门负责养育和照料。

“建议加强收容教养场所与专门学校的衔接,但不宜将两者混为一体。”全国人大常委会委员杜玉波说,专门学校属于教育机构,教育对象是具有相应不良行为的未成年人。收容教养是刑法明确规定的对触犯刑法但是不满刑事责任年龄、不予刑事处罚的未成年人实施的处理制度。这两者的教育对象差别较大,不良行为的性质有本质不同,实践当中,管理的方式也有很大不同。如果简单地把收容教养的未成年人送入专门学校,很容易对两类不同行为性质的未成年人造成“交叉感染”。

杜玉波建议,如果将触犯刑法的未成年人送入专门学校,必须是单独校区、单独场所、单独管理,并进一步强化司法行政、公安机关的协同管理责任。现有的收容教养场所继续使用,应当加强建设,可由专门学校提供义务教育、职业教育等教育资源支撑。

来源:《中国妇女报》 发表时间:2020年8月10日