我国正处于转型发展的关键时期，前期大规模开发与建设导致自然生态空间功能破坏、系统退化问题突出，城市发展、耕地保护、生态建设矛盾凸显。现阶段生态空间用途管制还停留在政策文件层面，亟须建立更高层级的法律法规体系。

现阶段自然生态空间用途管制路径演进

从自然生态空间用途管制制度发展进程看，一是管制目标，从保护耕地及保障粮食安全逐步转向生态环境安全与其并重；二是管制客体，用途管制的目标不再单纯定位于耕地保护，而扩展到了整个自然生态空间。三是管制方式，从以行政手段为主转向发挥市场在资源配置中的决定性作用。关注用途管制各主体的利益诉求与行为倾向，既要避免出现挤占生态空间的问题又要避免生态空间的闲置，造成资源浪费。

我国自然生态空间用途管制现状与问

我国空间用途管制制度现状。一是管制主体事权不清，用途管制政出多门、互相冲突。二是管制客体要素分割，缺乏系统性。三是管制方式单一。现阶段比较有效的保护方式为各类自然保护区、森林公园、湿地公园和风景名胜区等，但实际效果并不理想。

空间用途管制制度存在的现实问题。一是空间用途管制与自然资源产权制度的衔接问题。《自然生态空间用途管制办法（试行）》第十条仅规定了自然资源统一确权登记，但过于原则和笼统，对于如何开展、谁来操作等问题并没明确。此外，如一些自然保护区在设立伊始就没有理顺土地权属问题，从而使保护区的用途管制的合法性遭受质疑。二是自然生态空间受其他空间挤占，伴随着人口增长及人类生产生活需求的不断扩大，空间利用主体在利益的驱动下往往会忽略对生态空间的保护。

构建国土空间用途管制制度的建议

一是加快立法，明确空间用途管制的法律性质和地位。有必要制定一部关于国土空间用途管制法的法律，将用途管制的共性问题加以明确，包括管制目标、原则、主体、方式、程序、相关制度保障等。在此基础之上，完善自然生态要素用途管制。二是厘清不同层级政府用途管制权限，明确管制机构职责。一方面，应协调自然资源部内部自然资源产权管理、空间规划、生态修复和空间管制之间的关系，实现四方面内容的有效衔接；另一方面，有必要将耕地用途管制、林地用途管制、草地用途管制、湿地用途管制等集中到同一司局。三是合理划分国土功能分区，确立内容清晰的管制要求。在进行国土空间规划功能分区时，需要充分考量正当法律程序要素。要将公众参与原则贯穿始终，以平衡土地使用权人的财产权。三是引入新型用途管制方式，增加用途管制灵活性。须打破传统土地以行政命令的方式无偿分配和控制土地用途的行政管制方式，进一步改变管制过程的单向性、提高相对人的法律地位，充分发挥市场的资源配置作用。

来源：微信公众号“中国土地”，https://mp.weixin.qq.com/s/PM2mAhlIMUfbsGQcGd5SMQ 发表时间：2020年4月23日