智库微信

订阅邮件

联系我们

联系我们

中国智库网
您当前位置:首页 > 专题研究 > 经济 预算财政改革专题研究 > 文章

林双林:健全地方财政收支平衡的政策体系

作者: 林双林 发布日期:2015-05-03
  • 字号

    • 最大
    • 较大
    • 默认
    • 较小
    • 最小
  • 背景

财政能力一般定义为政府获取收入的能力,也有定义为政府获取收入的潜在能力与实际支出需求之比。 对我国来说,地方政府的决策权也影响其财政能力。据统计,2007年全国总财政收入增长率为32.4%,地方财政收入增长率为23.2%;2008年全国 19.5%,地方25.7%;2009年全国11.7%,地方21.9%;2010年全国21.3%,地方17.8%;2011年全国25.0%,地方 21.6%;2012年全国12.9%,地方15.3%;2013年全国10.2%,地方11.3%。2014年全国一般公共财政收入增长8.6%,地方 为9.9%,增长率均为20年来最低。除去通货膨胀因素(CPI增长为2%),2014年全国总财政收入增长仅6.6%,低于7.4%的经济增长率,这个 结果也是各级政府加大征缴、追缴的力度才得来的。2015年1至2月,全国一般公共预算收入比上年同期增长3.2%,其中税收增长仅为0.8%。过去二十 年里,财政收入增长率往往两倍于经济增长率。当前财政收入大幅下降会严重影响地方政府的财政能力。

收支不平衡是地方财政能力下降的主要原因

我国近期地方财政能力下降的主要原因是经济增长放缓。我国GDP增长率2010年为10.4%,2011年为9.3%,2012年为 7.8%,2013年为7.7%,2014年下降到7.4%,是1991年以来最低。经济放缓与中国财政政策调整有关。首先,中央政府对地方政府债务的清 查和控制,使地方政府难以通过借债扩大基础设施建设投资。长期以来,地方政府是中国经济增长的主要推手之一。地方政府积极推进城市化,大搞基础设施建设, 带动房地产、钢铁、水泥、能源开发以及服务业的发展。然而,一些地方政府缺乏长远和全面规划,城市建设盲目扩张、摊大饼,重视数量忽视质量,许多项目不计 成本,造成地方债务急剧上升。近来中央政府不断清查地方债务,要求地方对其债务负偿还责任,导致一些地方官员不愿作为。其次,债务扩张受限,短期内影响了 地方政府的财力,也导致地方政府难以作为。地方政府的不作为和难作为加剧了中国经济增长的减速。

地方政府的支出责任增大。一般来说,地方政府更加了解地方情况,地方性的公共产品由地方政府提供效率更高。这些年来,地方财政支出占总支出比重在增 加。1993 年地方财政收入占总财政收入比重为78.0%,地方财政支出占总财政支出的比重为71.7%。1994年税制改革后,地方财权减弱,事权增加。2013年 地方政府财政收入占总财政收入的53.4%,财政支出占总财政支出的85.4%。另外,目前中国的社会保障基本上由地方政府提供。如果算上由地方政府管理的养老和医疗保障,地方政府的支出占总财政支出的比重会更高。此外,我国正处在需要地方 政府发挥重大作用的时期:城市化进程伴随农村人口不断进入城市,对水电交通设施、卫生设施、娱乐设施、体育设施、学校等地方性基础设施有巨大的需求。目 前,建设更多更好的地方性基础设施,都需要地方政府发挥更大作用。

地方政府税收短缺,依赖中央转移支付严重。地方财政支出占总财政支出比重在增加,但是我国地方政府本级财政收入占总财政收入的比重下降。地方政府严 重依赖中央政府财政转移支付。资料显示,我国中央财政转移支付占地方财政收入的40%以上。许多国家中央政府都向地方政府转移支付,例如美国联邦政府向地 方政府转移支付占州及地方财政收入的20%左右,且都是专项转移支付。我国中央转移支付比重显然过大,我国地方政府的财政自给率这几年大都在57%左右。

地方债务问题影响财政能力提升。为了搞基础设施建设,发展地方经济,不少地方政府利用融资平台举借债务。目前,我国地方债务数额很大,一些省市政府 债务达到GDP的50%以上,个别地区达到90%。总体上,地方债务是中央债务的两倍多。与此相比,虽然目前美国联邦政府债务在GDP的100%以上,但 州和地方政府债务很低。

提高地方财政能力应以减轻地方财政压力为前提

我国已经允许地方政府公开发行债务,这无疑会提高地方政府的短期财政能力。但是,提高地方政府财政能力根本上还要靠改革财税体制和发展地方经济。具体说来,我们应该给地方政府更多的税收权,增加中央政府的直接支出,扶持民营经济,促进经济发展。

一是取消税收返还,增大地方政府在增值税中的份额。增值税是我国第一大税种,中央占75%,地方占25%。中央政府按基数和税收增长率给地方政府返 还,目前,税收返还占转移支付总量的10%左右。现行返还机制严重依赖基数,造成地区人均税收返还差距扩大,而且地方增值税比重也会随着时间推移而减少。 所以,应该取消增值税返还,增加增值税收入在地方政府的份额。过去担心提高地方增值税分成会导致地方政府为增加增值税收入而不顾一切地追求产量,破坏环 境、浪费资源。但在加大反腐力度、推进法治建设、重视环境保护的今天,这种担忧可以适度减轻。增加地方税收份额可以降低中央转移支付,某种程度上还可以解 决“跑部钱进”、分配不公、弄虚作假、贪污腐败等问题。

二是设立新税种,如财产税、遗产税和资本利得税。财产税曾是美国最主要的税种,直到1930年代初期还占美国财政收入的40%以上。后来,个人所得 税在税收中的占比大增,财产税的比重降低,但至今仍是美国地方(县和市)政府的主要财政收入来源。财产税可提供财政收入,调节财富分配。当然,财产税必须 建立在对个人财产强有力保护的基础上。除财产税外,许多国家还征收遗产税和资本利得税。不过,当增加新税种的时候,应该降低现有税种的税率,不要再扩大财 政收入规模。

三是中央政府承担起更多的支出责任。目前,我国中央政府的直接财政支出份额不到全部政府支出的15%。 2012年美国的联邦政府直接支出占总财政支出的57%,其中约65%用于养老保障、医疗保障、社会福利保障、教育、扶贫等。我国也应该增加中央政府在社 会保障方面的直接支出。中央政府提供社会保障可增强劳动力的流动性,提升全国人民的向心力。中央直接支出增加,地方直接支出就会减少,地方政府的财政能力 就会提高。

四是给地方政府更多的财政自主权。发展地方经济,提供地方公共品是地方政府的责任。中国是一个大国,疆土辽阔,各地资源状况不同,经济发展水平差异 很大,公共基础设施建设的需求不同,财力也不同。地方政府比中央政府更了解当地情况,为此应该给地方更多的权力,让地方因地制宜。目前,地方政府有调整部 分税率的权力,例如医疗保障缴费率等,可以试行让地方政府根据当地情况确定当地征收的税种。地方把应该交给中央的税交上来即可,地方的税让地方管。当然, 权力通常和责任相联系,增加自主权的同时,必须明确地方政府的责任。

五是努力发展地方经济。我国这轮经济增速的下降与世界经济关系不大,因为美国经济强劲复苏、欧洲经济恢复、石油价格大跌,这些都有利于中国经济增 长。我们要利用有利的国际形势,让中国经济再上一个台阶。过去依靠发行政府债务、搞粗放式发展的模式不能持续,我们必须有新思路。当前,地方政府不再大量 举债搞基础设施建设,大型国有企业又面临诸多问题,一时难以为经济增长做出大贡献。所以,支持和鼓励民营经济发展是当务之急。民营企业腐败少,效率高。发 达国家的经济都主要靠民营企业,民营企业受到国家的信赖和支持。我们要重视个人财产保护,从税收、银行贷款、市场准入等方面给民营企业公平待遇,支持它们 做好做强。经济发展了,地方财政能力自然就会提高。

总之,近来我国财政收入增长率大幅下降,而支出需求增速不减,地方财政压力巨大。我们必须提高地方的财政能力,包括提高地方政府的财政收入分成,大 力发展地方经济,设立新税种。在提高地方财政能力的同时,我们应该加强对地方政府的监督,要采用现代化的管理手段,使地方财政收支和债务状况逐步公开透 明。在依靠中央政府监督地方政府、依靠上级政府监督下级政府的同时,充分发挥地方民众在监督地方政府方面的作用。

来源:《国家治理》周刊,2015年4月14日