都市圈是新型城镇化和城市群建设中的重要节点，能够从更小的空间尺度和更细的政策单元进行规划，有助于突破行政束缚、进一步放大核心城市的辐射带动作用，最终实现圈域内城市与城镇的协同发展。2019年2月，国家发改委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》出台，标志着我国的区域发展战略已经进入都市圈时代。

一、沈阳都市圈建设的基础和优势

沈阳是东北亚经济圈和环渤海经济圈重要的战略节点，东北地区重要的铁路、公路枢纽和最大规模空港，区位优势十分明显。以沈阳港为龙头，联动沈阳都市圈重要城市物流节点，形成了“6+1+N”物流网络体系。沈阳区域性中心城市的地位十分稳固，经济总量、地方财政收入、固定资产投资、社会消费品零售总额等指标均达到或超过沈阳经济区五市总量的60%。沈阳与周边城市工业基础雄厚，产业链条清晰、分工合理，具有较强的合作基础。沈阳都市圈市区人口接近1800万，人口城市化率高达76.1%，远高于全国平均水平。以沈阳为中心规划了5条城际连接带，建设了19个新城、新市镇和23个特色产业园区。

沈阳都市圈具备同城化、一体化的基础和条件。2018年1月，沈阳与鞍山、抚顺、本溪、辽阳五市共同签署《沈阳经济区一体化发展共同行动计划（2018-2020年）》及框架协议，围绕创新、金融、人才、物流、高品质公共服务、产业、旅游、基础设施、环境治理、对外开放、沈抚新区建设等内容，具体化、项目化地提出了11个方面、37项区域一体化发展任务，并从建立协同工作机制、科学编制规划、强化政策保障、加强舆论宣传等4个方面提出了工作措施。沈抚改革创新示范区已获国务院批复，沈-抚、沈-本同城化趋势明显，沈-辽-鞍一体化进程不断加快，区域联动机制已初步建立。

二、沈阳都市圈建设中存在的问题

尽管在区域发展中具备一定的比较优势和竞争力，但沈阳与发达地区相比还存在较大差距，仍然面临发展困境和突出问题。2018年沈阳经济总量已经被大连、长春、哈尔滨反超位居东北第四。在中国社科院与经济日报共同发布的《中国城市竞争力报告2019》中，沈阳在全国城市综合竞争力排行中仅列第53位。在具体指标上，沈阳与北、上、广、深等一线城市以及南京、杭州、武汉、成都等新一线城市的差距正在逐渐拉大。沈阳市产业结构不够优化、创新活力与内生动力不足、民营经济不够活跃、服务业发展缓慢等问题依然突出。

沈阳都市圈的人口同样呈萎缩态势。近五年，沈阳经济区五市人口持续减少，常住人口比2010年减少20万人，人口自然增长率均呈负增长态势，为近年来最低。沈阳与周边城市之间的差距也在不断拉大，沈阳对四市的辐射力度不够，四市对沈阳的支撑作用也并不明显。

这种发展的不平衡也体现在沈阳市内各区，以及市区和远郊区县的对比上。新民、法库和康平一市两县实现地区生产总值、地方财政一般公共预算收入、固定资产投资、社会消费品零售总额分别仅占全市总量的9.7%、3.9%、7.3%和5.6%。涉农产业比重过大、缺乏地方特色，导致县域经济总量偏低、同质化竞争严重和缺乏协作。

在区域协同机制上，沈阳与周边城市虽然建立了较为松散的联席会议制度和论坛协商制度等，但尚未形成较为有力的一体化协调联动机制。因此，在区域发展战略统筹、区域市场一体化发展、区域经济合作、区际互助与利益补偿、基本公共服务均等化等方面，还缺少具有约束力的协作机制。此外，沈阳都市圈还存在城市壁垒较多、资源型城市转型、土地沙化大气和水污染联合防治等问题。

三、推进沈阳都市圈发展的对策建议

（一）加强顶层设计，强调规划引领

    建议沈阳市尽快出台《沈阳都市圈发展规划》，通过顶层设计来打破传统的地域与行政分割，促进城市间分工协作、产业融合发展、基础设施配套、公共服务接轨等，提高都市圈一体化水平，切实推动圈域内协调发展。加强沈阳市与周边城市（城镇）在规划定位与政策措施等方面的协同，明确沈阳都市圈内各行政单元的定位与职责。进一步调整优化都市圈的空间布局，提升道路交通等基础设施水平和公共服务质量，提高城市综合承载力与发展内涵。

（二）进一步突出沈阳的中心城市地位

实施“强省会”战略，进一步提高沈阳城市首位度。参考安徽、陕西、山东等省做法，建议计划将抚顺市整体划归沈阳市管辖，或者考虑将抚顺县和望花区划入沈阳市管辖，进一步打开沈阳向东发展的空间，使城市的经济总量、人口规模等再上了一个新的台阶。发挥沈阳区位优势突出、产业基础良好、创新资源丰富的有利条件，加快国家中心城市建设，形成东北地区重要的区域经济增长极，带动周边城镇协同发展。

（三）完善都市圈城乡发展格局

强化都市圈主体功能区规划。加快沈抚、沈本等新城和都市圈副中心的建设，推动中心城区部分产业和功能向“卫星”城区转移。通过教育、医疗、养老的品牌化和集团化，引导优质公共服务向新城、特大镇、中小城镇等重点开发区域合理布局，推动都市圈人口区域平衡发展。

构建功能完整、空间融合的一体化城乡体系，围绕新城、特大镇、中小城镇构建三级城乡统筹协调机制。遵照国家发改委《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》和国务院《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中“扩权强镇”的要求，开展特大镇升市和功能拓展试点工作，进一步提升特大镇对一体化城乡体系的支撑作用。结合乡村振兴加快县域经济和特色产业发展，通过规划引导、市场运作开展飞地经济合作，发挥文化旅游、特色产业等优势建设特色小镇。

（四）加强基础设施互联互通，打造一小时经济圈

强化沈阳作为东北地区门户和陆上交通枢纽的地位，进一步优化京沈、沈大、沈长、沈丹等铁路干线的通行容量和服务品质，加快推进京沈客运专线和沈阳西站建设。推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通“四网融合”，形成以沈阳为中心，覆盖都市圈内主要城镇的城际轨道交通网络构架。按照零距离换乘和一体化运营要求，实现基础设施和运营服务方面的资源共享、互联互通，运营管理“一张网”。

加快沈阳都市圈高速公路网络化建设，加强与重要节点城市、产业园区的高速公路联通，重点建设沈康高速公路鸭绿江街至新城子段、本溪至宽甸高速公路等项目。加快实现高速全ETC通行，增加ETC通道数量，鼓励对高频次通行车辆实施高速公路收费优惠政策。推进普通公路低标准路段、瓶颈路段和拥堵路段升级改造，重点强化高速公路出入口、城市进出口与普通公路的顺畅衔接，着力打通市界“断头路”和“瓶颈路”。支持沈抚新区率先进行城际公交对接，加快明确城际公交的功能定位、法律规章、安全责任、技术标准、配套政策等内容，实现城际公交线路无缝对接。进一步推进沈阳都市圈城市间客运资源的整合，逐步实现城际客运公交化运营和多种运输方式的零距离换乘，推进都市圈交通“一卡通”建设。完善充电桩、加气站、公交站场等布局。

疏通国际和国内物流通道，加强“沈阳—营口”海陆联运设施建设，构建“沈连欧”、“沈满欧”中欧国际物流中通道和东通道。加快国家一类铁路开放口岸创建工作，推进汽车、粮食等指定口岸建设，提升口岸综合运营效率。完善以机场、高速公路、干线铁路及港口航运为主的国内物流网络及区域物流配送与快递服务网络，鼓励开展陆空联运、空铁联运、空空中转。统筹布局货运场站、物流中心等，以沈阳、鞍山等地区物流园区为重要节点，以抚顺、本溪、辽阳等地区物流园区为一般节点，支持城市间合作共建物流枢纽，促进资源优化配置和整合，协同推进物流业发展，形成覆盖东北亚地区的“6+1+N”现代物流网络体系。

（五）推进优质公共服务均等化

推进优质教育资源的共建共享。加快推进九年义务教育制学校的标准化建设，推动都市圈内学校师资力量定期交流，教师轮岗和统一培训机制。推进学校联盟、教育集团等多种学区组织管理和运行方式。探索优质教学课程网络化，共享优质教育资源。围绕沈阳都市圈汽车整车及零部件制造、高端装备制造等主导产业和紧缺专业，加强职业教育建设与培训。广泛开展校企合作、产教融合，鼓励引导校企共建实训基地。建设沈阳都市圈高校科技联盟，加强优势学科专业区际协作、科学技术研发与成果转化。

推进公共医疗资源的共建共享。鼓励都市圈内开展多层次、多模式的内合作办医，推进三级医院集团化办医，提高远程医疗的覆盖范围，加强医护人员统一培训与区域内跨市交流，着力落实高水平专家多点执业政策。进一步推进病历跨地区、跨机构互通共享，同级医院医学检验结果跨地区互认。支持和鼓励社会力量兴办医疗机构，加快全科诊所、专业化服务、中医药服务等医疗服务机构建设。

都市圈社会保障体系的一体化共建共享。加快沈阳都市圈社会保障信息网络尽快互联互通、覆盖城乡，推进区域内社保“一卡通”建设；进一步扩大沈阳都市圈内医保就医和异地直接结算人员覆盖范围，持续推进门诊特病、慢病异地直接结算制度。构建区域住房保障信息管理平台，尽快实现沈阳都市圈各市基本住房保障政策标准对接，建立都市圈各市住房保障对象资格异地互认机制，推进公积金、住房货币补贴异地流转。推进沈阳都市圈最低生活保障标准统一建立，加快残障人士社会救助信息都市圈互联互通。

（六）推动沈阳都市圈要素市场一体化建设

依托各市现有的产权交易平台，通过联网交易、统一信息发布、公开披露等途径，逐步实现区域产权交易市场一体化。试验将产权交易品类逐步拓展至国有企业实物资产、科技专利和知识产权、农村土地所有权、环境产权排污权或碳排放交易等，推广交易凭证区域或省内互认。

推广辽宁自贸区沈阳片区金融改革试点经验，加快推进区域金融资讯、支付结算、票据流通、外汇管理和信用体系的一体化建设，增强金融对实体经济的服务能力。联合各大银行推进异地消费、存取款零手续费，简化异地购房公积金贷款流程、缩短放款周期。加强区域金融风险的联合预警和防控机制，强化金融监管，建立区域内金融诈骗和非法集资联合打击处置机制。建立诚信“黑名单”，推动征信体系区域内互联互通，加强区域诚信体系建设。

加快实施户籍制度和居住证制度改革，创新和完善沈阳都市圈人口服务和管理体制，统筹推进本地户籍人口、农村转移人口和外来务工人口的市民化，加快消除区域内城乡二元户籍壁垒，促进区域内人口有序流动、合理分布、充分融合。健全区域基础设施与网络资源共享机制，提高网络资源配置效率。推进都市圈基础设施与信息数据互联互通，建立公开透明的数据信息交易机制和安全可靠的隐私信息保护机制，推动数据信息交易有序开展。

（七）完善都市圈一体化协同机制

在相关城市自愿加入和平等协商的基础上，研究设立沈阳都市圈一体化协同发展投资基金，采取市场化、公司化运作模式，重点向都市圈内重大产业合作或产业园建设项目、基础设施互联互通工程、公共服务体系建设、环境污染治理与生态修复等领域进行投资，鼓励社会资本共同参与投资基金的运营管理。同时进一步完善基金运营管理模式，加强基金投资绩效评估和投资风险评估，强化基金支出的内外部监督机制，确保基金使用的规范和高效。

探索都市圈内建立统一合理的税收利益共享和征收协调机制。探索运用“飞地经济”模式对都市圈内欠发达地区进行产业转移或合作建设产业园区，由双方政府协商税收利益分成事宜。加强都市圈内财政税收优惠政策的统一化、规范化管理，遵循统一税制、公平税负原则，减少税收优惠政策洼地，杜绝区域内陷入以片面优惠政策招商引资的恶性竞争，促进区域内要素自由流动和公平竞争的市场氛围。建立都市圈税收信息互联互通机制，加强税收政策、税源和稽查信息的交流共享，推进征收管理制度的城际互认，实现税收利益争端处置和稽查的区域协作。

探索都市圈生态环境的补偿与转移支付机制。在借鉴其他地区经验的基础上，以沈阳都市圈内辽河、浑河、太子河等重点水系流域为试点，开展上下游生态保护和服务受益区域间的资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等合作，完善“飞地经济”支持资源型地区经济转型发展的长效机制，探索粮食主产区与主销区之间利益补偿机制。探索向“优化开发区域”和“重点开发区域”的企业和居民适度征收排污费，用以补助生态环境脆弱地区、自然保护区、水源保护地等“限制开发区域”。考虑建立市场化的排污权和碳排放交易平台，促进区域生态环境补偿机制运作常态化、制度化、市场化。建立都市圈跨界污染纠纷协调机制，通过协商确定环境污染赔偿标准和具体补偿办法，加强跨界污染的区域合作治理。

    联合周边城市共同建立综合防灾协调机制，完善对区域多灾种的监测预警机制，加强对气象、地震、洪涝等区域性自然灾害，以及重特大火灾、突发性公共医疗卫生事件等公共安全事件的监测预警能力建设，加强对危险废弃物收运、转运和处置等重点环节的环境风险管控。加强防汛抗旱、气象、地震、搜救、环境污染、危化事故等城市专业应急救援队伍建设，统筹协调区域救援通道、疏散通道、避难场所等疏散救援空间建设，协调区域应急交通、供水、供电、医疗、物资储备等应急保障基础设施布局。