自2011年以来，“雾霾”一词进入普通大众的话语体系。地理上的毗邻与空气的流动，使得雾霾污染呈现出区域性特征。其中，尤以京津冀区域表现最为突出。实践证明，传统依靠地方政府各自为政的治霾方式很容易陷入高投入、低回报的困局，雾霾治理必须打破行政限制，从局部治理走向区域协同治理。

目前，各地已经意识到雾霾污染的严重性、雾霾治理的紧迫性与合作治理的必要性，治理大气污染的决心前所未有。京津冀分别出台了《北京市2013-2017年清洁空气行动计划》、《天津市清新空气行动方案》、《河北省大气污染防治行动计划实施方案》，联合成立了京津冀及周边地区大气污染防治协作小组，共同签署了《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》。然而，合作行动大多停留在会议制度和极端天气应急处理上，日常的协同联动机制尚未真正发挥作用，在构建地方政府间合作规则与信任关系、共享信息与技术等问题上仍面临着合作困境。

区域经济发展不平衡诱发“搭便车”行为

在生态文明建设的统筹要求下，各级政府的经济发展观正在逐步发生变化，但以牺牲环境换取经济增长的发展观仍有较大影响力，这也成为雾霾“久治不愈”的一大困境。客观而言，不同地区、城市之间的经济社会发展差距过大，是导致一些地区经济增长方式粗放的重要因素。

京津冀地区是我国经济最具活力、创新能力最强、吸引外来人口最多的区域之一。然而，由于京津冀一体化进程长期滞后，河北省经济社会发展潜力未得到充分释放。目前，河北省人均生产总值仅为北京的41.2%、天津的38.2%，城镇化率只有49.3%，环京津集中连片贫困带有29个县、266万人。

曾有学者用“吃不下”、“不够吃”、“没饭吃”来形容京津冀三地之间的经济失衡。尤其是相对于北京、天津，河北省的经济社会发展水平滞后，甚至还存在着“环京津贫困带”。由于河北多个地方经济发展水平落后，北京、天津的淘汰产能和污染企业才有了异地的生存空间。产业转移对河北经济发展与技术进步起到了一定的推动作用，但也带来了对环境的污染与破坏，造成河北经济发展与环境保护之间的矛盾更加尖锐，在区域治理中处于被动地位。可以说，发展差距的客观存在，使得各地环境问题治理水平参差不齐，区域范围内雾霾治理的整体效果大打折扣。

北京市环境保护局副局级干部、研究员周杨胜在此前召开的京津冀区域环境保护研讨会上提出，正是经济发展不平衡，导致环境治理投入承受力不足。

经济发展不平衡，使得京津冀三地对环境保护的动力各不相同。“各地重发展、轻保护的政绩观仍根深蒂固。河北作为经济落后地区，面临经济发展和环境保护的双重压力，多年来始终找不到‘北’。一些地方至今仍不顾资源环境后果，一味发展经济的冲动还在。”环境保护部环境规划院副院长、总工程师王金南指出。

众所周知，雾霾现象是在我国经济社会高速发展过程中产生的，必须通过发展的方式加以解决。只有加快转方式、调结构，严格执行生态环保红线、环境质量底线和资源消耗上限，走绿色、低碳、可持续的发展道路，才能从根本上扭转环境恶化趋势。

河北的经济社会发展水平与京津存在“断崖式”差距，是京津冀协同发展明显的“短板”。在河北转型升级压力巨大，且与京津差距呈进一步扩大趋势的背景下，协同发展要从哪里着手呢？

发布于2015年12月30日的《京津冀协同发展生态环境保护规划》（以下简称《规划》）突出了协同发展主线，提出打破“一亩三分地”的思维定势；突出了资源环境生态红线约束，划定了生态保护红线、环境质量底线和资源消耗上限；突出了重点工程带动，提出实施国土生态整治、清洁水、大气污染防治等一批重点工程；加强了环境保护制度创新，提出建立跨区域的排污权交易市场，进一步深化资源型产品价格和税费改革，结合当前改革形势，建立健全多元化投资机制，积极推行环境污染第三方治理等。

《规划》实施是一个涉及各方利益平衡和博弈的过程。应该说，环境问题本身固有的区域性特点决定了必须实施区域环境保护规划，只有科学合理、严格、统一的规划设计才能协调各方利益关系，保障经济发展与环境保护协调发展。

业内专家表示，促进京津冀协同发展，应充分发挥京津冀协同发展领导小组的关键组织协调作用，尽快压减高耗能高污染产业，大力培育绿色低碳的新经济增长点，缩小河北与京津差距，全面提升京津冀协同发展水平。

在采访中，一些业内专家认为，在京津冀协同发展问题上，三地应以问题为导向，寻求解决办法，采取措施，切忌“同床异梦”，各有想法。如北京着重环境保护，天津希望成为副中心，河北琢磨产业升级、发展经济。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文认为，京津冀的协同发展应明确两个问题：一是协同发展既不可以作为地方发展非环境友好型经济的借口，也不能成为地方扩展房地产市场的借口，更不能成为地方扩展工业园区的借口；二是应明确相互间的协调工作，及协同发展面临的问题。

各地方政府不单单是本行政区环境治理的责任主体，还承担着区域环境合作治理的责任，因而必须打破自家“一亩三分地”的思维定式，坚持环境利益优先于经济利益、区域利益优先于地方利益的原则。立足区域环境利益，平衡各地区环境权利与义务，共同治理区域重点污染源，防止地区经济利益绑架区域环境治理。

尊重和保护区域环境利益，并不意味着抹杀各行政区域的环境权利。为此应当完善京津冀三地双向生态补偿机制。补偿的一般原则是受益方向受损方补偿，但是也可以要求经济实力强、受益多的一方补偿经济实力弱、受益少的一方。可以在中央政府及各部委的协调下，建立京津冀大气生态补偿专项基金，依据京津冀地区13个重点城市空气质量同比变化情况，由作为协调者的中央政府及相关部委进行考核并下达补偿资金额度，用以补偿空气质量显著改善的城市，惩罚空气质量明显恶化的城市。

生态补偿还可以通过绿色带动、产业协作等方式进行，在经济发展困难地区淘汰落后产能、关停污染企业的同时，引导和扶持替代产业发展，构建生态补偿的产业扶持政策，缓解经济发展相对滞后的城市在环境保护与经济发展之间的两难困境。

区域合作治理的制度规则尚待完善

随着《环境保护法》的正式实施，环境保护部加强了环保督查和执法力度，在推进环境治理战略转型等方面取得了积极进展。

然而，就雾霾治理而言，相关政策与法律法规的执行力度仍不足，治霾的有效性难以充分保证。在最近的专项督查中，河北石家庄、邢台、衡水等地仍存在部分企业超标排放、弄虚作假等违背雾霾应急预案相关规定的现象。

2000年修订的《大气污染防治法》对如何解决区域性大气污染问题并未涉及，导致区域成员“各自为战”，与区域合作共治的客观需要不相适应。雾霾合作治理行动的制度化程度相对较低，刚性不足，多停留在依靠会议磋商等非制度形式的层面，很少以法规或规章的形式加以确定。

新修订的《大气污染防治法》则专设一章，对重点区域大气污染联合防治作出了规定，明确由国家建立重点区域大气污染联防联控机制，统筹协调重点区域内大气污染防治工作。

此外，京津冀雾霾合作治理过程中还存在着不同地区技术标准、业务规范不统一的现象。就大气污染物排放标准而言，在国家一般控制要求、国家特别排放限值之外，三地还各自制定了地方排放标准，造成同一行业在不同地区标准不一，限值水平差距明显。

以在用燃煤锅炉二氧化硫排放限值为例，北京执行北京地方标准DB11/139-2015；天津以及河北的唐山、廊坊、保定、石家庄执行国家特别排放限值；河北其他地区执行国家一般控制标准，限值差距为20～40倍。此外，三地排污费收费标准也不统一。总体来看，北京的污染物排放标准、排污费征收标准要高于天津、河北，一些省际交界地区的排污企业会向标准“洼地”转移，从而使雾霾合作治理效果大打折扣。

英美等发达国家的大气治理经验表明，应在制度层面上建立共同遵守的合作规则，促使地方政府间合作走向常态化、规范化、法制化。因此，我国还需进一步完善《立法法》，为地方政府间协议赋予法律地位和效力，促使政府间对区域大气污染的协同共治落到实处；将PM2.5的监测、治理、防控等过程写入法律加以保障落实；在区域立法层面，出台京津冀地区统一的大气污染防治专项法规，统筹大气污染物排放标准、统一重污染天气预警分级标准，同时明确环境合作治理的内容和规则，明确各地方政府共同但有区别的具体职责，赋予环境联合执法机构相应的行政执法权，为跨行政区域环境执法提供法律依据。

技术资源开发与信息共享机制还不成熟

雾霾治理中地方政府经常处于“自扫门前雪”的状况，对雾霾合作治理统一行动的积极性和治理效果期望值不高，对其他地方政府缺乏足够信任。目前，京津冀各环保局网站只发布本地各区空气污染指数，却不显示其他两地的空气质量信息。

同时，各地的《重污染天气应急预案》虽然都对本地在重污染天气时采取的预警和响应措施作了详细安排，但是对于周边省市发生重污染天气时本地应采取哪些预防及配合措施并没有作出规定，对于发生区域性空气重污染事件时各地政府如何应急响应、联合行动，也没有作出规定。

在技术资源开发方面，目前对于京津冀地区雾霾形成机理、来源解析、迁移规律和监测预警等方面的研究还不成熟，难以为雾霾治理提供科学支撑。现有的大气污染物监测以地面监测为主，高空监测、动态监测能力不足，有些监测站技术设备不够先进，无法准确区分雾霾和潮湿。此外，两市一省主要通过大气污染治理联防联控会议实现信息共享和信息沟通，依托信息技术整合的跨部门业务合作还不成熟。

信息资源共享方面，在以行政区划为基本单位的传统治理模式中，各地政府为信息资源开发和建设投入了大量时间和高额成本，出于成本—收益的考虑，地方政府可能会将信息“选择性共享”甚至“信息垄断”，从而造成信息资源的分布不均衡与重复开发。同时，各地政府在进行信息开发与建设时，根据工作特点和需求标准采用的数据格式、信息系统有所不同。

清华大学教授郝吉明指出，当前各地开展的监测研究存在地方保护主义，各政府之间存在着隐性的信息藩篱，即使同一地方政府下的环保部门、气象部门、交通部门之间的高精度数据共享也存在很大困难。

发达的大气环境信息共享系统，是雾霾治理的重要技术支撑。实现“到2017年京津冀PM2.5浓度在2012年基础上下降25%左右”的目标，需要建立以信息技术为依托的京津冀大气污染信息共享系统，打破信息能力和信息类型的限制，将知识和信息的孤岛连接起来，创造一个虚拟的协同工作空间。

面对信息爆炸时代的海量数据，要想有效治霾，不仅需要各地政府在雾霾监测数据上实现整合，还需要依靠技术研发推动雾霾的来源解析、演化、降解等问题的系统研究。对雾霾的系统研究耗资巨大，任何地方政府都无法独自承担。采用中央政府行政介入基础设施建设、与高等科研院校有效合作进行技术攻坚、各地政府联合建设的模式，可行性更高。

现阶段各地政府大气污染治理的技术与设备投入机制尚不完善，人才资源共享尚不充分，可以考虑建立两市一省环保部门与治污部门合作共治的长效机制，通过互联网技术构建信息与技术共享空间。

此外，区域信息共享系统还需要各地政府对以往所持有的碎片化信息，按照统一标准进行整合。通过信息系统的共同建设、共同研发、共同使用，减少信息共享不足、不均和不畅，为准确把握、分析、研判和预报区域大气污染状况提供保障。

来源：《环境经济》，2016年12月23日